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戶籍制度改革步驟、措施及可行方案

http://www.CRNTT.com   2013-09-05 08:52:36

為什麼土地與戶籍制度聯動改革是可行的方案？ 　　文章分析，1.土地與戶籍聯動改革是最有效的改革方案 　　中國的城市化伴隨著大量農民跨地區地進入城市，在這一進程中，最為突出的問題集中在兩點：一是如何擴大人口流入地的公共服務資源，不至於在城市擴容中引起原城市居民的反對；二是土地制度如何改革，進城的農民在家鄉的土地（包括承包地和宅基地）如何處置，城市擴容過程中近郊農民的土地增值收益如何分配。從現有體制出發，土地與戶籍制度聯動改革方案將能夠有效地解決這些問題。 　　“土地與戶籍制度聯動改革”的核心思想是，允許那些已經在城市里長期居住和工作的農民將其在家鄉宅基地對應的建設用地指標轉讓給其就業所在城市，作為城市擴張的建設用地指標，而家鄉則通過宅基地複耕的方式相應增加農業用地保有量。同時，由於在內地的宅基地的市場價值不高，而在人口流入地的建設用地指標卻有相對較高的市場價值，因此，在人口流入地獲得建設用地指標並實現城鎮近郊土地增值收益後，相應放棄家鄉宅基地使用權的農民能夠用新增的資源獲取當地戶籍、公共服務和社會保障，避免新增城市居民與原居民之間因公共資源分享而形成的矛盾。 　　一種類似的操作方案是，在那些吸納更多外來人口的城市，中央直接給予更多的建設用地指標。這一方案在本質上與我們所提的土地與戶籍制度聯動改革方案是相同的，都是為了讓建設用地指標的配置方向與勞動力流動方向一致。但相比之下，直接將建設用地指標與吸納外來人口數量掛鈎的方案需要借助於行政性的手段，它對於政府所需要掌握的信息的要求非常高，而在跨地區建設用地指標交易的方案中，市場的價格機制是有效配置資源的信號機制。 　　在實際操作中，用於轉讓的建設用地指標既可以是由上級政府批准的新增建設用地指標，也可以是既有的建設用地（如廠房占地和農村宅基地）複耕所產生的指標。這一改革方案將土地的使用權和所有權相分離，在現有土地所有權不變的情況下，使得土地使用權成為可以跨空間再配置的資產。宅基地對應的建設用地指標成為有價值的資產，有利於提高農民（特別是偏遠地區農民）的資產收入，與中央擴大居民財產性收入的精神一致。農民在轉讓了宅基地對應的建設用地指標使用權後，其承包的農業用地則可以有償地轉讓給農村集體，或以轉包、入股等形式分享未來農業經營收益。 　　一種擔心是，土地使用權（特別是建設用地使用權）可交易將不利於保護耕地。這種擔心是不必要的。一方面，跨地區的建設用地使用權交易不會帶來耕地面積的下降，因為農業用地是“占補平衡”的。更重要的是，因為居住用地的容積率在城市遠比農村高，農民進城反而是有利於農業用地保護的。從數據來看，2008年，農村居民點占地16.53萬平方公裡，城市建設用地4.06萬平方公裡，農村居民點面積是城市建設用地面積的4倍。因此，只要土地制度改革到位，可以讓進城農民自願且有償放棄家鄉的宅基地，那麼，城市化進程只會更有利於耕地保護。 　　一個相關的擔心是，經濟較發達地區的土地更肥沃，而作為人口流出地的經濟欠發達地區土地質量較差，農業用地的跨地區“占補平衡”不利於保證糧食產量。這一擔心也是不必要的，相應問題是可以在機制設計中解決的。在建設用地使用權跨地區流轉的過程中，完全可以將人口流出地複耕的宅基地面積用一個系數換算成人口流入地的建設用地增加量，其換算系數可以用“流入地平均畝產/流出地平均畝產”作為依據。 　　還有一種擔心是，土地流轉可能造成農民失業，這也完全不必要。現代經濟是以第二、三產業為主的，當前中國農業GDP在總的GDP中的份額已經降至10%左右。為農民創造就業崗位的，主要是城市的二、三產業，如果農民轉讓土地使用權是建立在其已經在城市就業和居住的前提下的，那麼，允許其實現土地使用權的市場價值，不僅不會造成失業，而且有利於增加農民的資產收入，有利於他們在城市落戶並獲得社會保障。 　　需要特別強調的是，在建設用地指標的跨地區再配置中，多方主體共同談判機制的交易成本太大，政府不可避免地扮演了模擬市場的角色，因此，要有相應的制度來防止政府為了自己的利益而侵占放棄宅基地的農民的利益。農民轉讓自己的建設用地指標使用權，必須建立在自願的基礎之上。當前在一些地方的農業用地“占補平衡”操作中存在著政府強拆強遷的現象，這常常發生在經濟欠發達地區，其根本原因還是在於欠發達地區的土地增值收益不夠大，建設用地指標的價值不能在當地充分實現，農民也難以獲得足夠的補償。相比之下，在經濟較發達的地區（比如江、浙一帶），強拆強遷的現象相對少見，取而代之的是農民盼拆遷的現象。因此，當前應推進跨地區的農業用地的“占補平衡”，避免在局部範圍內進行農業用地的“占補平衡”反而造成巨大的利益衝突。

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