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中國金融改革需要推進關鍵性突破

http://www.CRNTT.com   2015-11-04 07:26:57

中評社北京11月4日電／十八屆三中全會以來，中國金融領域推出了許多改革措施，例如利率市場化、通過上海自貿區擴大對外開放和簡政放權、股票IPO註冊制醞釀推出、政策性銀行改革方案出台、積極推進保險市場發展和配套改革等等。儘管如此，仍有一些體制的深層問題尚未觸及，使得改革措施效果不夠彰顯，金融服務的改善程度遠遠不能滿足結構調整的需要。 　　中國金融改革的深層問題 　　上海證券報發表國務院發展研究中心金融研究所所長張承惠文章分析，問題之一，如何重塑政府管理金融的行為模式？ 　　這個問題是所有制度問題的核心，其實質是如何調整政府和金融市場關係，以及中央政府和地方政府之間如何實現利益再分配。毋庸諱言，政府作為金融市場主體之一，並不能超然於金融市場之外而僅僅作為中立的第三方管理金融市場。事實上，在金融市場上政府已經成為實實在在的利益主體。政府在金融領域的利益主要通過三個層面表現出來： 一是通過對金融機構和金融市場的控制(包括股權控制和非股權控制)，影響金融資源的初次分配和再分配，使資金流入政府支持的領域和行業及企業；二是通過對金融交易活動施加影響(例如為金融商品提供隱性擔保、盡量幫助金融機構避免經營失敗)，保持金融的穩定乃至經濟和社會的穩定，減少政府為應對風險而必須支出的財政成本，特別在國有資本控制了大部分主要金融機構的情況下更是如此；三是通過深度介入金融活動，管理金融的職能部門得以擴張自己的職能範圍，並實現對部分官員的利益輸送。 　　由於利益巨大，政府(包括中央政府和地方政府)往往並不願意將本應屬於市場的職能交還給市場。“使市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用”，說易行難。政府干預金融活動和金融市場的具體表現形式多種多樣。例如以金融屬國民經濟重要部門、需要保持控制力為由，繼續掌控金融機構大部分股權並直接任命高管；例如以行政權力要求金融機構重點支持政府項目(這一點在地方政府層面表現得更為突出，在經濟增速下行、地方政府穩增長壓力加大的情況下干預金融機構的現象還有所加劇)；例如金融管理部門直接設立和管理各類金融市場，甚至出現“為一個產品設立一個專營市場”的現象；例如設立各種各樣、數量繁多的政府控制的基金等等。從行為方式來看，政府官員更願意採用行政性管制手段直接干預金融機構活動，因為簡單、直接、見效快；而不願間接引導和影響資源配置，因為通過市場機制反饋時間相對較長、尋租空間小。與近期中央政府大力推進簡政放權相悖，一些金融管理部門不僅幾乎沒有下放權力，反而有進一步強化、細化行政管理趨勢。 　　問題之二，如何推動主體金融機構深化改革？ 　　近年來，受到意識形態、既得利益群體等因素的影響，金融改革遇到了一定阻力。從近期一些改革措施看，隱含了“外圍突破”的政策導向。例如推動民營銀行設立、對互聯網金融發展持寬容態度、大力發展各種類金融機構包括小貸公司、融資性擔保公司、融資租賃公司、資本管理公司等。儘管外圍突破策略對支持實體經濟發展起到了一定作用，但仍然繞不過主體金融機構改革這道坎。究其原因，一是這些新興機構規模太小，不足以改變金融競爭大局。以民營銀行為例，20億元左右資本金的民營銀行即便設立100家，其資產規模也不過2-3萬億元，而目前銀行業金融機構總資產已超過180萬億元。顯然，主體金融機構的競爭能力和風控能力仍是決定中國金融體系服務效率和風險程度的關鍵性因素。二是根據中國台灣地區的經驗教訓，過快放開民營銀行的市場准入將導致銀行數量過多、競爭過度，銀行業利潤下降，不良貸款率持續攀升。在本世紀早期階段，為處置民營銀行帶來的金融風險，台灣金融監管當局承受了巨大壓力。三是隨著類金融機構種類和數量的大量增加，地方政府的金融監管壓力不斷加大。由於各地經濟發展水平和政府治理能力不一，導致不同省份之間出現較大的監管差異，市場規則和監管力度的不統一很容易帶來金融秩序紊亂和監管套利。現實中，近幾年融資性擔保公司、小貸公司等類金融機構違法違規經營案件頻發，金融風險在一定程度上已經蔓延到正規金融體系。 　　從目前主體金融機構的問題看，突出表現在公司治理不規範、總部控制力和風控能力不足、市場競爭行為異化等方面。造成這些問題的外部原因是存在隱性擔保和缺乏市場紀律約束，內部原因是國有股比重過高和行政權力對金融機構的過度干預。從公司治理存在的問題看，主要表現在以下幾個方面：一是一股獨大和內部人控制現象普遍存在，中小股東的制衡作用被削弱甚至消失。目前中國主體金融機構中，政府直接或間接持股的比重估計高達60%-70%。國有股占比過高加上國有資產的委托代理體系十分複雜、層級過多，導致委托人難以對代理人實施有效監管，並使得各個層級之間信息傳遞損耗和監管成本增加。二是董監事會制度不健全。一方面董監事的選拔往往不是基於金融機構市場化運作的考慮，大量非專業人員被塞入董事會、監事會，甚至在某種程度上成為安置上升無望官員的場所；另一方面，董事長和總裁(行長)的關係不清。在很多機構，董事長不僅是股東利益在公司的最高代表，也掌控日常經營權力。由於董事會和董事長並沒有真正掌握金融機構的決策權和任免經營層的管理權，為避免被架空，董事長不能不介入日常經營活動。最終董事長和總裁(行長)的關係演變成“董事長老大、總裁(行長)老二”，在相當程度上扭曲了委托代理關係。三是在公司高管層的選拔上非市場化因素過強。一方面金融機構總部的高管任命往往由政府決定(某些民營資本控股的金融機構如農信社，其省聯社的高管也由政府任命)，很多情況下是直接由政府官員調任委派；另一方面“高管”的定義過寬，商業銀行分支行、保險公司分支公司管理層的任命也要經過相關部門及其派出機構的批准，金融機構總部的權力受到很大限制。最關鍵的問題是，用人上不能堅持商業化、市場評價的激勵導向，而是越來越傾向於行政化。 　　問題之三，如何重塑金融監管體制，建立更有效的協調機制？ 　　當前中國金融監管的模式已不能適應金融業快速發展的現實，甚至在某種程度上成為深化金融改革的障礙，這一點已經被多數理論工作者、政策研究者和金融業界認可。但是具體如何解決這個問題，卻受到部門利益的巨大阻礙，形成“都認為需要改革，但都不認為自己要改”、 “抽象改革不反對，具體改革不同意”的局面。其結果，一是帶來監管空白，大量影子銀行活動或者無人監管，或者由於各自設定標準(例如銀行、證券、保險行業對理財產品的監管要求和力度均不一致)，帶來監管套利機會；二是帶來重複監管和過度監管，在很大程度上增加了金融機構的運作成本。金融市場機構設置叠床架屋，金融市場分割，大大降低了金融運行效率。 　　另一方面，現有金融決策機制存在低效、碎片化的缺陷，同時存在各自為政、缺少配合的問題。例如利率市場化需要匯率機制的配合、建立基準利率曲線需要國債政策配合、發展金融衍生品需要央行和金融監管部門配合、化解債務風險需要財政政策和貨幣政策更加協調等。但在現有體制下，這種配合困難重重。2013年8月成立的金融監管部際聯席會議在防範化解金融風險、協調解決行業共性問題等方面發揮了一定作用，但問題仍然突出：一是該制度只是建立了相關部委之間的協調議事機制而非決策機制，效率不高；二是該制度沒有明確的職能定位和工作目標，權力責任不清。設在人民銀行的聯席會議辦公室也非專職機構，只有1~2個人負責開會的具體事項；三是缺少外部人士(包括專家學者、行業協會、資深業界人士等)參與，難以呼應現實訴求和集思廣益。

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