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中評智庫:台灣重啟“憲改”會否走偏?

http://www.CRNTT.com   2018-07-30 00:29:51  


 
  由上述回顧可知,蔡英文於2017年9月24日宣佈重啟“憲改”並非一時興起,而是有其深刻的前期背景和醞釀基礎。概括起來,新一輪“憲改”之所以被再次提上日程,主要是因為以下推力:

  (一)政制協調運作的內在需要

  前一輪“憲改”是一項“未竟工程”,但國、民兩黨為了維護兩黨的既得利益,聯手將“修憲門檻”提升到難以跨越的高度,使台灣“憲改”匆匆收場,這給其“憲政體制”留下了很多制度缺陷。十餘年來,這些制度缺陷在運行中暴露得越來越明顯。

  1、“總統”權責不符。前輪“憲改”後,“總統”的權力不斷擴增,而“憲法”所規定的義務與責任卻比以前更弱。特別是“國民大會”消亡後,“總統”失去了原有的負責對象。因“立法院”只是“治權”機關,所以不夠格成為“總統”的負責對象。按照現行“憲法”增修條文,“總統”除了象徵性地向“立法院”提出“國情報告”外,幾乎沒有任何其他直接責任義務。這不能不說是台灣地區“憲政體制”的嚴重缺憾。〔4〕

  2、對“立法院”的權力膨脹缺乏相應的制衡。七次“修憲”下來,“立法院”接收了“國民大會”、“監察院”的諸多職權。除了“行政院長”呈請解散“立法院”外,“立法院”幾乎不受其他制約。雖然“憲法”規定,“立法院”可對“行政院長”提出不信任案,而“行政院長”亦可提請“總統”解散“立法院”,並立即進行改選,但若是“立法院”存心刁難“總統”及“行政院長”,那麼只要完全按照自己的意志立法、通過預算,而不動用不信任案,則“總統”和“行政院長”就完全拿“立法院”沒有辦法。〔5〕 

  3、“總統”、“行政院長”與“立法院”之三角關係錯綜複雜。既然“行政院長”由“總統”直接任命,那麼“行政院長”勢必成為“總統”的執行長;同時“憲法”規定“行政院”對“立法院”負責。於是一個兩難的問題就出現了:在現實政治中,“行政院”究竟應向“憲法”直接規定的“立法院”負責,還是應向具有人事任命權的“總統”負責?有時難免會出現衝突,這也為台灣地區出現“憲政危機”埋下了隱患。〔6〕

  4、形式上的“雙首長制”與實質上的“總統制”之間的矛盾。七次“修憲”後,台灣地區的政權組織形式,雖名為“雙首長制”,但事實上卻以“總統”為權力運作的核心。從政體理論來看,台灣地區的現行政權組織形式既不是“半總統制”,也非“總統制”,而是介於總統制與半總統制之間的“獨特體制”,兼具“總統制”和“半總統制”的雙重特點。但這種體制又不是處於“總統制”與“半總統制”的中間地帶,而是偏向於或接近於“總統制”的一邊。〔7〕所以,台灣地區的政體出現了形式與實質的衝突。

  5、缺乏政治僵局的化解機制。七次“修憲”後,台灣地區立法與行政之間的關係一旦陷入政治僵局,則缺乏化解機制。因為“總統”沒有主動解散“立法院”的權力,只有被動解散權,即只有當“立法院”進行“倒閣”時,“總統”才能解散“立法院”。在該制度設計下,化解僵局的主動權掌握在“立法院”手中,若“立法院”不願“倒閣”,而是採行其他方式(如杯葛法案或通過讓“行政院”難以施行的法案)來制裁“行政院”,而“總統”又無法即時解散“立法院”,則僵局只能一直持續,直至下一屆“總統”或“立法院”改選(而且前提是在下屆選舉中同一陣營掌握“總統”大權和“立法院”多數席位,否則,僵局還會持續)。〔8〕

  以上表明,目前台灣地區的“憲政體制”不僅存在著許多制度面和非制度面的衝突,而且還存在著大量失範之處,這嚴重影響了台灣政治體制的良性運作,亟待通過後續“修憲”加以完善。 


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