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鄭永年:：中國政治的頂頂層設計問題

http://www.CRNTT.com   2012-08-28 09:00:10

第二是領導層的長遠利益觀。為了避免強人政治時代所發生的個人專制問題，中國進行了一系列的制度創新，例如限任制（主要領導人兩個任期）、年齡限制（到了規定的年齡退出領導崗位）和幹部交流（即一個幹部在一個地方任職不能超過規定的期限）等等。這些制度都非常有效。中國儘管是共產黨一黨執政，但能夠有效避免了個人專制、實行領導層世代交替。不過，另一方面，這些新的制度安排也有負面的效應，那就是領導層比較強調的是眼前利益，簡單地說就是自己任期和年齡之內的利益，而較少考慮長遠的利益。 　　第三是執行問題。現在很多場合，並非沒有高層決策，而是高層制定的政策推行不下去，就是人們所說的“政令不出中南海”。政策執行不下去的原因要不就是決策本身的問題，要不就是官僚機構的執行能力問題。 慎防現有體制蛻化成個人專制 　　第四是防止現在的體制再次蛻化成為個人專制的可能性。這個問題現在並不嚴重。現在人們所擔心的是相反的東西，即內部制衡過多，產生不了權威。但歷史經驗告訴我們，體制的蛻化也是有可能的。中共歷史上也有強調集體領導的時候，在一些歷史時期裡，也有集體領導的實踐，但最終還是未能制度化而演變成為毛澤東的個人專制。這裡當然有毛澤東作為政治強人這一重要因素，但更多的是因為制度因素。這一點，鄧小平在世時就講得很清楚，即制度決定人的行為。 　　不難理解，就頂頂層設計來說，改革就是要克服這些現存體制所面臨的問題。近來人們也在討論如何找到切入可行的方法，來改進體制的運作。例如就高層集體領導體制，人們已經提出了是否減少政治局常委的人數，使得這個集體規模更小一些，責任更明確一些，效率更高一些。當然，也存在著其它可能的辦法。 　　但是，不管常委規模有多小，只要是一個集體，就會出現責任和效率問題。從一些國家的經驗看，設立委員會制度也很有效。例如可以設立國家政治委員會、國家經濟社會委員會和國家安全委員會等。這方面對中國來說並不難。現在已經有各種領導小組。但領導小組的制度化水平不夠高，它們往往是針對一些特別問題的特別機制安排，並且反映的是個別領導人的個人需要，並不能反映整個體系的需要。可以在領導小組的基礎上發展成為委員會。較之現在一個領導、一個板塊的做法，委員會制度有其巨大的政治優勢。第一，委員會制度在繼續滿足集體領導和黨內民主的需要的同時使得高層權力相對集中，提高決策的效率。第二，委員會制度可以實現高制度水平的常態化和實體化。第三，委員在不同委員會交叉任職，這樣使得各委員超越本板塊的利益而具有整體利益觀，同時也使得各委員之間具有協調功能，克服部門主義，提高政策執行能力。 　　因為實行內部多元主義，頂頂層設計必須考慮到權力結構的平衡問題。現存的體制，在一些領域，權力過重，而在另一些領域，權力過輕，這導致了不平衡，產生了非常多的問題。例如，改革開放以來，實行經濟和政治“兩手抓”，也就是說權力大多配置在經濟發展和政治穩定這兩塊，大部分權力都是存留在這兩個領域。結果呢？中國是社會主義國家，社會建設應當放在首位，但這並沒有反映到權力結構上。無論是法律還是其他制度方面，針對社會建設的權力小得可憐，制度建設很落後。在任何國家，權力結構上的既得利益不可避免，有了既得利益才能去追求自身的利益。問題在於在社會工作方面沒有制度層面的既得利益，那麼誰來追求社會利益呢？

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