【 第1頁 第2頁 】

謀局2020：中國的區域經濟新體系

http://www.CRNTT.com   2015-12-21 07:52:31

三、構建中國完整的區域經濟新體系的政策建議 　　文章提出，將構建中國完整的區域經濟新體系納入“十三五”規劃中，並依托區域新體系制定全國區域經濟協調和協同發展專項規劃。構建中國完整的區域經濟新體系已經成為中國區域協調和協同發展的當務之急。可在“十三五”規劃綱要中提出未來中國區域協調和協同發展戰略總體思路的指導思想、基本目標、基本原則、新的區域經濟體系、重點任務以及基本對策。國家有關部門將按照這個總體思路制定全國區域經濟協調和協同發展專項規劃。 　　全國區域經濟協調和協同發展專項規劃將提出中國完整的區域經濟新體系以及建設這個體系的具體對策。具體內容可包括如下幾部分：一是提出未來指導中國區域經濟協調和協同發展的完整的區域經濟新體系；二是進一步明確“一二三號區域重點工程”在完整的區域經濟體系中的地位和作用；三是提出構建中國區域經濟總體空間格局的建設思路；四是提出各層次各分區發展的基本思路與對策；五是提出未來中國區域政策的重點和任務。 　　加快“四縱四橫”總體框架體系建設步伐，完善中國綜合交通運輸體系主框架。完整的區域經濟體系是區域市場一體化的區域經濟，而區域市場一體化則首先需要交通基礎設施硬件的溝通，以及市場規則軟件的協調。因此，建立發達高效的連接各區域之間的綜合交通運輸體系，特別是綜合交通運輸體系主框架，就成為建立完善的區域經濟體系的首要任務。“四縱四橫”區域總體框架體系實質上就是現階段中國經濟技術條件下可能的最佳空間開發範圍和程度，也表明了未來中國區域經濟乃至人口分布流動擴張的方向和規模，也是未來中國綜合交通運輸體系建設的指南。當然，隨著中國區域經濟的進一步均衡發展，這個總體框架也是可以變化、改進和提升的。 　　另外，需要指出的是，全國市場一體化應當是中央政府的責任。許多發達國家都曾經歷過地方市場相互封鎖的經濟發展階段，無論是中央集權制國家（如法國），還是地方分權制國家（如德國和美國），都制定了嚴格的禁止地區市場封鎖的法律法規體系，以及相應的司法體系。當然，更重要的是發達國家地方政府基本上沒有直接從事經濟活動的權力，它們主要的職責是地方性公共事務與公共設施的管理，而且地方政府提供的公共服務具有標準化和透明化的特點，便於監督，也沒有所謂與中央政府共同承擔宏觀經濟調控的責任。因而，它們實施地方保護主義的動機也不大。但是，這並不意味著發達國家地方政府對地方經濟不承擔責任。 　　加快“二實三虛”的空間分層分區系統建設，促進各層次的多樣的全方位的區域合作體系的形成和發展。區域的分層分區系統目的在於按照區域合理分工和市場機制的要求，根據各不同區域層次和各分區的性質和資源禀賦，明確各自的發展方向、途徑和重點，充分發揮各地區的比較優勢，以獲得越來越好的區域整體效益（也可以有效消除所謂區域政策“碎片化”現象）。在明確各層次各區域發展戰略的基礎上，還要大力推進區域之間的合作，這樣才能有效獲得區域分工的效益。因此，完整的區域經濟體系，不僅是各層次各區域發展戰略的安排，同時也是不同層次的多樣的全方位的區域經濟合作體系的形成依據。區域合作關係的形成需要政府搭建各類區域合作的良好平台，需要政府的精心安排、引導和組織。在目前中國財政稅收體制下，促進區域間互利共贏的合作需要出台一些特殊的政策措施，如飛地經濟、稅收分成、聯合經營等。當然，完整的區域經濟體系還為區域之間的定向幫扶、原料產地與產品加工地協作以及發達地區的輻射帶動等，提供了區域背景條件。 　　適當調整行政區劃，協調好客觀的經濟區與人為的行政區之間的關係。行政區劃調整的方向是減少中間行政層次，適當縮小中間行政層次的轄區面積（或是縮小省級行政區的轄區範圍，取消地級行政層次；或是擴大縣區轄區範圍），以利於行政效率的提高，並為協調經濟區與行政區之間的關係創造條件；開發區、產業園區、自貿區和城市新區等的設立要尊重而不要破壞行政區劃體系。關於協調“兩區”的關係需要從以下幾方面入手。 　　一是進一步明確政府與社會的分工。按“小政府、大社會”的現代政府理念，進一步轉變政府職能，使政府、特別是地方政府不再直接與地方經濟利益掛鈎，以消除地方政府將客觀形成的經濟區限定在自己轄區的觀念。 　　二是在保持法國式的中央集權制的前提下，建立現代地方自治體制。法國式中央集權制主要體現在縣及縣以上行政機構的行政領導人均由中央政府任命，地方政府管理的事務由憲法規定，並實行自治。這是保證地方政府不再具有宏觀經濟調控職能的重要舉措。通過進一步明確中央政府與各級地方政府之間的分工，合理分配事權和相應的財權，可以從根本上將地方政府的精力和注意力集中在地方公共事務上，有利於跨區域界限的經濟區更好地發揮組織區域經濟的功能和作用。同時，也保證了中央政令的暢通和全國領土安全的統一。 　　三是國家司法體系垂直化改革。行政界限成為經濟區難以形成和有效發揮作用的障礙，其中一個主要原因就在於地方可以動用與當地經濟利益有直接聯繫的地方司法體系，“合法”地保護地方利益，干預正常的市場經濟活動。只有實施國家司法體系垂直化改革，消除司法體系與當地經濟的直接聯繫，才能建立一個不論區域的公平執法體系。 　　以完整的區域經濟體系為依托，識別問題地區，構建中國新的區域經濟政策體系。目前，中國主要的問題區包括貧困地區（過疏地區）、老工業基地（過密地區）、礦業城市地區、糧食主產區等。國家確定的592個扶貧開發工作重點縣主要集中在中西部地區，今後，要繼續實施西部大開發戰略，進一步加大扶貧工作的力度，同時還要加大西部人口向東中部轉移和生態移民的力度，以加速區域協調發展的進程。中國老工業基地主要分布在東北及中部地區，今後，可充分發展工業基礎雄厚、區位條件好以及綜合資源優勢明顯的特點，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備製造業和能源原材料優勢產業的強化發展，盡快實現振興的目的。礦業城市地區、糧食主產區和初步顯現膨脹病的大城市地區都應當制定專門的政策，以解決這些地區發展中面臨的突出問題，促進區域經濟協調發展。 　　依托完整區域經濟體系，搞好經濟社會發展規劃、國土（土地利用）規劃和城鎮規劃的統一與銜接。中國已初步建立起綜合性和專業性相結合的規劃體系。今後各規劃要進一步明確分工，突出重點，相互呼應，並相互統一和銜接。綜合性的經濟社會發展規劃要做到中長期目標和短期任務相結合、宏觀調控和微觀政策相結合、經濟發展和社會進步與生態環境改善相結合，要統籌考慮城鄉經濟、區域經濟和內外經濟，突出規劃的戰略性、指導性。 　　專業性規劃主要包括國土規劃、土地利用規劃和城鎮規劃。目前，新一輪國土規劃、土地利用規劃和城鎮規劃已經開始。這一輪的專項規劃要強調以人為本的新的發展觀，突出規劃的多目標性和功能性。國土規劃要以人口分布、資源開發和生態環境保護為主，分析各地區的人口承載能力，結合城鎮化、退耕還林和扶貧等工作，提出合理的人口分布調整方案；要制定集約式的大規模資源開發計劃，一方面為工業化提供強有力的資源保證，另一方面可以減少對生態環境的衝擊；要重點分析水資源、能源資源和耕地資源對中國經濟的約束影響及相關對策；要從土地承載人口、礦產潛在價值、人類居住適宜程度三項指標，分析腹地開發條件和開發潛力，提出國土開發的不同功能區及相應政策。 　　土地利用規劃首先要保護好寶貴的耕地資源，以確保中國糧食安全不會受到威脅；其次，嚴格土地利用管理，努力提高土地利用效率，強調土地的集約經營和利用，要嚴格按國家各項城鎮基礎設施建設用地標準以及各種建設用地標準規劃土地利用規劃，嚴禁非法擅自更改土地利用性質和類型；第三，要進一步理順土地產權關係，實現土地所有權的多元化，為正確處理土地市場上的出讓、轉讓或“買賣”關係提供必要的產權制度基礎。 　　城鎮規劃要正確引導城鎮化的快速發展，協調好農村人口向城鎮人口轉化、農用土地向城鎮土地轉變等過程中出現和可能出現的一系列難題和問題，確保城鎮化的有序進行，避免盲目性。

【 第1頁 第2頁 】