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預算民主與中國法治民主建設的邏輯起點

http://www.CRNTT.com   2012-01-16 11:09:45

政府的權力要受到限制 　　建設民主政治和法治國家，從理論上來說今天在當今中國已經不再是一個問題了，因為，這已經是政府和執政黨所共同確立下來的未來中國經濟社會發展的長期目標。譬如，現在的問題是，目標是定了，當務之急是開始做，要開始朝前走，而不是只說不做，原地踏步。現在需要進一步討論的問題是：我們到底要建設一個什麼樣的民主和法治國家，現代民主法治到底有哪些基本要件？如何才能建立一個民主法治國家？  　　第一，民主必須是憲政的才是最不壞的。英國二次世界大戰時期的著名政治家、曾在第二次世界大戰期間任過英國首相的丘吉爾（W instonChurchill）曾說過：“民主是個很壞的制度，但其他制度都比它更糟，所以只能用它，這是最低的要求。”總結世界許多國家近百年的民主政治經驗，現在我們似乎可以補充丘吉爾說：“民主必須是憲政才是最不壞的”。那麼，進一步的問題是：什麼是民主？什麼是憲政？民主與憲政的關係是什麼？近幾年，中國政治學界和法學界的同仁探討共和（republic）、民主（dem ocracy）與憲政（constitutionalism ）三個概念之間關係的文章很多，有些討論和分析也很細、很深、很到位，當然也有很多歧見。這裡暫且懸置“共和”這個概念不討論，我基本上同意這麼一種見解：民主與憲政之間存在著差異，也可能有衝突，且二者不一定共生，在現代社會的實際運作中，二者實際上是互補的，且最後形成了一個合一的結合。從政治學理論上來說，民主涉及的是權力的歸屬，憲政涉及的是對權力的限制，二者合一的結合就是“有限政府”，或稱“憲政民主”。政治學者也一般認為，“民主”的缺陷，只有通過“憲政”才能得到“補救”，因而民主必須是憲政的，即實行“憲政民主”，才能避免蛻變為“民主的專制”的可能性，才是較合理的。  　　為什麼說民主是憲政的才是合理的？憲政民主的優點在什麼地方？從政治學和憲法學理論來看，亦從當代一些現代國家的憲政民主政制的實際運作經驗來分析，憲政的核心理念是政府的權力要受到限制，因而政府的權力不是無限的；而民主是實現憲政體制或者說憲政真正運轉的一個必要條件，即有民主，才能真正使憲政運作，才能真正做到“限政”。儘管從歐美歷史上來看，民主相對於憲政而言往往滯後一些時間，但各國的演化路徑都殊途同歸地走向了憲政民主，這應該說是各國現代政治發展演變過程的一般法則。 　　這裡有一點需要一再說明，民主與憲政的關係，與民主與法治的關係，實際上是一枚硬幣的兩面。從憲法學理論上來說，現代社會中的“法治”，並不是政府或言“主權者”（the sovereign）用法律手段統治、控制和管制住社會，或者說用法律“治住”了老百姓，即“rule by law”，而首先是政府守法，政府或“主權者”（包括執政黨及其領導人）是在法律的約束之下，因而在整個國家機器和社會的運作中，法律具有至高無上的地位，這就是“rule of law”。在19世紀，英國一位著名憲法學家戴雪（A . V . D icey，1915）在《英憲精義》曾對“法治”做了這樣的經典解釋：法治，“首先是指和專斷權力的影響相反的正規法律的絕對無上的或超越一切的權力。法治防止政府方面的專斷權、特權甚至廣泛的自由裁量權”。根據對“法治”的這種理解，這些年我一直相信，我們國家的2004年《憲法》所確立的中國社會的長期發展目標的“法治國家”，就應該是這種“rule of law”的國家體制，而不是一種“rule bylaw”的國家。如果把“法治”精確地理解為“rule of law”，未來中國的“法治國家”，就不再是政府把法律作為一種統治手段來治理社會，而是首先是政府本身遵守憲法以及各種法律法規———尤其是行政法律法規，然後才是全體社會公民遵守各種與自己有關的法律法規。從這種意義上來說，我們可以在某種程度上簡單地把“法治”理解為是選民用憲法和其他行政法規“治住了”政府，使政府官員的行為是受約束和民意制約。很顯然，這樣的“法治國家”，也是憲政民主政治。如果這樣理解“法治”，把中國未來的政治體制改革的目標模式，稱作為“法治民主”，似乎不無不可。如果這樣理解民主、法治和憲政之間的關係，我們可以達致這樣一個基本認識，建立了“憲政民主”政制，也就達致了“法治國家”的目標；或者說，今天法學家和政治學家們所說的“憲政民主”，也就是鄧小平在20世紀80年代所憧憬的“法治（制）民主”。

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