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新型城鎮化如何解決人、錢、土地三大難題

http://www.CRNTT.com   2014-04-09 09:12:02

金融幹預和城市產業轉型 　　文章提出，地方政府在金融領域的無為而治並不能導向城市發展的最優路徑。城市發展，資金先行。如果沒有資金要素的聚集，城市的基礎設施和基礎產業無法形成，其他生產要素也無法被吸引到城市中來。翻開美國的城市發展史，在鐵路、汽車等技術創新的推動下，美國政府以發展市政債券市場的方式推動聯接區域間基礎設施的大躍進。雖然期間也經歷了三次系統性的地方債務危機，但政府信用支持的金融擴張促進了東部製造業、西部資源產業和南部農業之間的合理分工。然而，國際經驗也表明，政府以幹預金融的手段成功推動城鎮化進程是有條件的。如果沒有出現重大技術創新，以政府主導的基礎設施和基礎產業投融資出現投資失誤的概率較高，政府的金融幹預有可能扭曲資金要素價格，導致過度資本深化的現象，出現低質量的資本密集型產業，延緩城鎮化進程。 　　上世紀90年代中期分稅制改革之後，面對財權上收和事權下沉的格局，處於“錦標賽競爭”壓力下的中國地方政府，在財政手段之外越來越多地實施了金融幹預的手段。由於不具備中央政府的貨幣發行權和貨幣政策工具，地方政府更傾向於以間接的方式幹預金融資源的配置，引導資金要素向所轄城市聚集：一方面，地方政府利用融資平台支持基礎設施和基礎產業建設，提升城市“硬環境”，吸引其他生產要素的聚集；另一方面，地方政府通過隱性擔保、財政補貼、低價出售可供抵押的工業用地等方式，為企業融資提供“信用增級”，將對金融資源的控制能力作為吸引外來資本和產業轉移的工具，提升城市吸引要素聚集的“軟環境”。儘管從短期來看，地方政府的金融幹預助推了金融系統的數量擴張和城市投資的繁榮；但是從長期著眼，地方政府的金融幹預以及由此引發的底線競爭，不僅以一種外生力量扭曲了金融資源的配置機制，還影響到勞動力、土地等其他生產要素的組合，導致城市要素聚集偏離最優路徑，出現效率損失和風險累積。 　　針對金融幹預所導致的區域性財政風險和系統性金融風險問題，《規劃》的思路是建立規範透明的城市建設投融資機制，即“關後門，開前門”。針對地方政府負債問題，《規劃》提出，“在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道”。對此，有學者提出，在未來中國地方債務管理制度中，作為“國際慣例”的地方政府破產應成為重要內容。然而，地方政府破產並不是國際慣例。如日本、德國、法國等不允許地方政府破產，其憲法規定，即使地方政府財務狀況嚴重惡化也需要償付債務。雖然破產能降低地方政府過度舉債的道德風險，但不同於聯邦制國家地方政府的高度自治，中國地方政府信用與中央政府信用是一體的，允許地方政府破產不僅會損害地方政府信用，也會危及中央政府權威。筆者認為，短期內，基於預算透明公開的地方政府財經紀律約束，以及基於地方政府信用風險定價的金融市場約束，對有效管理中國地方債務風險更具現實意義。 　　土地過度資本化和城市空間拓展 　　文章認為，土地是城市經濟活動和社會生活的承載物，它在中國城鎮化過程中扮演了一個極為重要的角色。作為中國城鄉土地用途轉換過程的主導者，地方政府既可以通過低徵地成本和高商住用地價格之差獲得土地財政收入，又可以用低工業用地價格吸引外來資本的進入。更為意味深長的是，地方政府可以通過土地的批租權實現對金融資源的間接配置。對於企業而言，以較低協議價格出售的工業用地之所以極具吸引力，不僅在於土地自身成本的低廉，更在於企業可從金融市場中獲取相當於土地真實市場價值的融資——在工業用地較低的出讓價格和土地較高的市場價值之間，存在一種顯而易見的“融資租金”。這一租金的存在，扭曲了政府和企業對工業用地的使用方式，加速了城市土地的無序擴張和快速蔓延，使得增量投資在空間意義上被新增的城市面積所稀釋，降低了城鎮化所能產生的集聚效應。 　　《規劃》將上述現象概括為“土地城鎮化快於人口城鎮化”。注意到，在一些中西部地區的城市，政府不僅以低工業用地價格吸引企業投資，更給予企業配套的商業用地。如此的土地供給格局使得很多投資“醉翁之意不在酒”，導致了土地過度資本化，並在不同等級的城市產生各異的影響。在一線城市，土地過度資本化推高了城市房價，促使生產成本和城市生活成本的快速上漲，加速了中小企業的外遷，降低了一些城市的製造業在國際上的競爭力。在二線城市，土地過度資本化，不僅造就了超前的基礎設施和一批產業空洞化的空城，還讓地方政府背上了沉重的債務負擔。

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