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中評智庫：台“公投政治”侵蝕挑戰一中框架

http://www.CRNTT.com   2018-12-29 00:11:58

按照原“公投法”第10條、第12條、第14條、第15條的規定，從提案門檻、連署門檻以及由此進入“公投”程序的一系列複雜規定看，經由公民連署發動公投的難度非常大。自2003年12月31日“公投法”頒佈至2017年12月12日“公投法”修正案通過，期間還沒有一個全台性公投案例沿循法定程序獲得通過。根據原“公投法”第30條：“公民投票案投票結果，投票人數達‘全國’、‘直轄市’、縣（市）投票總人數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。”如此“高門檻”，“公投案”難以過關。從實施層面看，自2003年12月31日台灣地區“公民投票法”公佈實施以來，在全台灣地區先後舉行的公投有三次6案，③這6案均因投票人數未達到“公投法”第30條規定的百分之五十門檻而遭否決。在島內各縣市先後舉行的公投，共有五次4案（有一案曾重復投票），其中4案遭到否決，1案獲得通過。④“公投法”的實施結果及其他不便於公投操作的制度設計，引發了民進黨等綠營勢力的強烈不滿，聲稱這部“公投法”是一部反民主的“鳥籠公投法”⑤，亦即表面看是民主，但卻是被關在鳥籠裡的，根本無法操作。因此，民進黨黨團曾經幾次動議要修訂“公投法”，將公投門檻降低下來，但均遭到國、親兩黨“立委”的聯手反擊而未能成功。 　　作為代議制民主的例外機制，公民投票除了對重大事項進行表決外，還應就應該立法而沒有立法的事項，提出創制；對已經立法的，如果持有不同意見，也可以提出複決。所以，如果門檻設置過低，甚至低於多數黨在定期投票中取得過半數支持度的比率，容易出現例外規則破壞正常原則的情形；如果門檻設置過高，則會使公民投票徒具制度形式而難以操作，進而使公投制度成為擺設。因此保留適度門檻是必要的，但過高或過低均會使公投政治走向畸形。依照此次修正後的“公投法”，公投門檻大幅度降低，尤其公投發起門檻從原來選舉人總數的千分之五降為萬分之一，等於降低五十倍。如此低的門檻，容易導致公投制度的濫用，並加劇民粹主義的蔓延。 　　（二）廢除“公民投票審議委員會” 　　通過這次“公投法”修正，長期以來備受民進黨詬病的“公審會”正式被廢除。有關公投事項是否符合公投法的認定，全台性公投的主管機關是“中選會”，地方性公投的主管機關是“直轄市”或縣市政府。 　　“公審會”在立法之初就是政黨鬥爭的產物。2003年立法時，民進黨掌握行政權，但卻是“立法院”中的少數黨。而在野的國民黨對於處在民進黨掌控下的“中選會”極不信任，故另闢蹊徑，直接催生了“公審會”的出現。從當時的情況看，“公審會”是國親版本“公民投票法草案”獨有的制度設計，從一開始，台灣各界就對其充滿了爭議。⑥依據原“公民投票法”總則第2條第5項規定：“公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會為之”；並專設第五章之規定“公民投票審議委員會”；第34條又規定：“‘行政院’應設‘全國’性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、‘全國’性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定”。上述規定賦予了“公審會”具有實質審查和決定連署是否有效的許可權。在台灣的公投實踐中，綠營勢力提出的多項議案被該機構否決，這使得綠營人士大為不滿，認為“公審會”是由少數“審議委員”決定十幾萬人的連署，不符合民主政治的規則，進而認為“公審會”扼殺了台灣十余萬人的“民意”，是國民黨壓制台灣直接民主的工具，因此廢除“公審會”是破除“鳥籠公投”的重要組成部分。

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