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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（二）理論割據 　　理論的開展是為了更好地為大灣區建設提供科學指導，進而促進內地與港澳的融合性憲制秩序的形成，然而，長期以來，國際私法傳統理論“任性地”堅持“公法禁忌”原則，〔12〕罔顧全球化發展的時代需要，許多學者基於路徑依賴而不願承認行政法的域外效力，視區際行政法律衝突為虛假之物，致使區際行政法律衝突之困嬗變成許多理論的“良性腫瘤”。以最為直接的理論威脅而言，區際行政法律衝突之困可從兩個維度進行評析： 　　首先，區際行政法律衝突之困容易割裂法律衝突理論的整體架構。法律衝突本屬法學之基本範疇，卻幾乎成為國際私法的“領地”。〔13〕當今世界，國家與國家或者地區之間的交流在民商事與刑事領域頗為活躍，故傳統法學理論言及法律衝突，必提民商事與刑事法律衝突，似乎行政法在其中無用武之地。事實上，由於傳統觀點過於強調行政法的屬地效力而不承認其域外效力，容易造成法理邏輯上的矛盾。典型的刑事法律衝突尚能通過引渡協議等合作路徑予以解決，而與現實社會經濟活動關係密切的行政法更不能固守成規，更需要通過區際行政協議或者自行設定特殊規範取得突破。在廣東自貿區中實行的“港人港稅”、“澳人澳稅”政策，實際上是一種協調行政法律衝突的結果。儘管該稅收制度表現為內地行政法律規範的一種變通，但本質是為保障長期處於低稅狀態下港澳居民的合理利益而設定的。近年來，隨著國際私法學界研究的深入，愈來愈多學者願意承認區際法律衝突中有行政法律衝突之維。〔14〕可以說，在一定程度上認可行政法的域外效力是保障區際合作深度進行的關鍵，更是法律衝突理論煥發生命力的“潤滑劑”。 　　無獨有偶，近年來，國際行政法愈來愈發展成為一門有別於國際公法的學科，〔15〕並主要致力於促進國家間的行政協作，共同應對國際公共問題。中國作為推動人類命運共同體建設的首倡國，也許會在行政法領域受到國外不同法律制度的排擠。中外不同的行政法律制度將需要進行更多的行政合作方能實現和諧相處。可見，國際行政法自然不會放棄對國際行政法律衝突的研究。而國際行政法律衝突與區際行政法律衝突具有許多相似性，如均沒有最高司法機關協調、立法權限不一致等。既然前者的解決涉及法律衝突理論，處理後者的相關問題時，也不應將該理論排除在外。因此，法律衝突理論不宜“半截子”發展，在全球化背景下應成為容納差異的平台，並成為促進世界經濟發展的法治引擎。中國應藉助大灣區建設的東風，在協調區際行政法律衝突取得突破後將此理論方案推廣至國際行政法律衝突問題上，為完善法律衝突理論的整體架構貢獻中國智慧與中國方案。 　　其次，區際行政法律衝突之困容易壓縮區域法治理論的發展空間。區域合作是國家法治在一定區域內的展開，是根據區域不同的自然環境、經濟基礎、歷史傳統、民族習慣等因素實施法治治理，形成的具有區域特色的法治運行模式。〔16〕近年來，中國愈來愈多學者參與到區域合作法律問題研究的浪潮中，使得區域法治理論得以逐漸形成。區域法治理論研究日漸勃興，本體論、價值論、方法論等維度的研究日趨深化。〔17〕有學者認為，區域合作僅包括同一法域內的合作，〔18〕然而，這一論斷既不符合中國區域合作的實踐情況，亦不利於推進區域法治理論之系統建構。傳統區域合作包括珠三角、長三角、環渤海灣等區域，而自港澳回歸以後，隨著（泛）珠三角區域合作的興起，港澳以獨立的法域加入（泛）珠三角經濟一體化的區域合作中。（泛）珠三角區域合作同是區域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如2016年頒發的《國務院關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》。因此，區域合作應包括區際合作和同法域區域合作。據此，大灣區建設即為區際合作，長三角地區合作即為同法域區域合作。如前文所述，區際合作是一種特殊的跨法域合作形式，在這種形式下，首要的問題必然是區際法律衝突問題。因此，區域法治理論的研究方向之一必然是解決區際法律衝突，尤其是區際行政法律衝突在區域法治中的制約作用及對破解同法域行政法律衝突的借鑒意義等。可見，區域法治理論與法律衝突理論是共同致力於區域緊密合作的戰友關係，但兩者有不同的側重點，後者的調整對象更不限於區域合作。質言之，消解區際行政法律衝突並形成相應的理論學說，有助於拓寬區域法治理論的發展空間，亦可為內地及其省市與港澳台的行政合作提供科學的理論指導。

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