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張千帆:民主監督不是法律規定出來的

http://www.CRNTT.com   2009-03-11 07:49:34  


 
  《監督法》所強化的不僅是全國人大常委會的權力,而且也是地方各級人大常委會的權力。作為單一制國家,中國以往更注重中央政府的制度建設,地方制度建設則相對受到忽視。例如《立法法》主要規範全國人大及其常委會的立法和監督程序,對於地方人大僅發揮參考和示範作用。然而,民主之根在於基層,當今中國的絕大多數問題也發生在基層。正是因為地方民主和法治不發達,中國社會產生並積累了許許多多的地方問題;地方問題在地方層次解決不了,於是逐級“上訪”,最後直至中央,從而造成了中國獨特而普遍的“上訪”現象。

  並不令人驚訝的是,中央和上級政府無法解決那麼多的地方問題,因而無論《信訪條例》在技術上如何完善,大量久拖不決的地方問題在中國社會到處埋下了“定時炸彈”,嚴重威脅著社會和諧。之所以產生這種現象,最根本的原因是地方人大沒有發揮應有作用。如果《監督法》出台之後,各級人大及其常委會不僅負責制定良好的法律規範,而且也能有效地監督法律規定的實施,實質性地控制預算及其執行情況,及時罷免那些不稱職的政府部門負責人,那麼中國的經濟與社會發展又會是另一種狀態。當然,某些地方的人大常委會已經自行規定或實施了一些監督措施,但是《監督法》為各地人大的監督職能規定了一個統一的底線。

  其次,《監督法》為各地人大的監督職能和程序規定了統一底線,同時也為各地人大在此基礎上的制度創新留下了充分空間。此前,少數地方人大常委會已經逐漸形成了一套行之有效的監督機制,有些機制甚至可能超前《監督法》的規定。這些地方擔心,《監督法》統一規定了監督程序,似乎否定和取消了它們原來的嘗試。但是從《監督法》的規定上看,這些擔心應該是沒有必要的。根據該法第二條,各級人大常委會“依據憲法和有關法律的規定,行使監督職權”;各級人大常委會“行使監督職權的程序,適用本法;本法沒有規定的,適用有關法律的規定。”這里的“法律”應該是指廣義的法律規範,不僅包括地方政府組織法等全國人大及其常委會通過的“法律”,而且也可以包括地方性法規、規章甚至規範性文件。因此,只要這些法律規範或實踐不和《監督法》規定和精神相抵觸,該法的實施並不影響地方自發形成的監督機制。

  最後,《監督法》規範的是各級人大常委會的監督權。在理想狀況下,各級人大應該直接發揮作用。但是在現階段,人大制度本身存在諸多尚待理順的地方,尤其是絕大多數人大代表的專職化沒有落實,難以行使日常的監督權。

  歸根結底,無論是通過人大還是常委會,民主監督不是法律規定出來的,而是選民的政治壓力“逼”出來的。兩年過去了,《監督法》的效果似乎仍然不彰顯,各地和各級人大代表仍然沒有充分履行憲法規定的職能。看來要真正發揮《監督法》的效力並履行人大職能,最終還是離不開一個在選舉中發揮實質作用的選民團體。 

  (張千帆:國內最著名的憲法學者之一,北京大學法學院教授,政府管理學院雙聘教授,教育部憲法與行政法重點研究基地常務副主任,中國憲法學會副會長。)


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