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中評智庫：香港基本法的成就與問題

http://www.CRNTT.com   2018-02-14 00:04:05

其四，持續的制度衝突。“一國兩制”將“兩種制度”統合於“一個國家”之下，自然免不了要處理各種顯性和隱性的制度衝突：不僅有“一國”與“兩制”的衝突，也有“兩制”之間的衝突。“一國兩制”並非嚴格的法律用語，其實施和界定都有很大的彈性空間。當京港關係良好，“兩制”的空間可以被擴大；而當京港關係惡化，“兩制”的空間就會被壓縮。在當前京港互信基礎薄弱的情況下，“一國”與“兩制”之間的衝突就體現為“全面管治權”與“高度自治權”之間的角力。《基本法》第43條規定，行政長官向中央和香港負責，這種雙重負責制就蘊含了衝突的基因。除此之外，“兩制”之間也會有衝突，這種衝突更多表現為兩種法律制度的衝突。《基本法》第158條確立了“雙軌制”的基本法解釋模式，即人大常委會和香港法院均有權解釋《基本法》，香港法院的解釋權來源於人大常委會的授予。眾所周知，內地屬於大陸法系，而香港屬於普通法系，兩種法系在諸多方面均迥然相異。人大常委會對《基本法》的解釋為立法解釋，這種解釋模式很難為普通法系地區的人們所認可接受。人大常委會採用的解釋方法為立法原意解釋，這與普通法系通常採用的文義解釋也有所區別。“吳嘉玲案”首次凸顯了兩種法律制度的強烈衝突，“人大釋法”被指推翻終審法院的判決、損害香港的司法獨立；“宣誓風波”再次體現了兩種法律制度的衝突，“人大釋法”被質疑“替港立法”和破壞了香港法治。五次“人大釋法”之後，兩種法律制度仍未度過“磨合期”。 　　其五，政改的膠著狀態。2015年6月18日，特區政府的政改方案被立法會否決，2017年普選行政長官的願望化為泡影。政改闖關失敗後，政治爭拗依舊沒有停息，社會撕裂反而日益加劇，不少人對香港的民主化灰心絕望。回顧香港回歸以來的政改進程，可知政制每進一步都來之不易，或許政改失敗才是常態：2005年，特區政府提出政改方案，因得不到足夠的支持而未獲立法會通過；2010年，特區政府提出政改方案，北京與民主黨在表決前夕達成共識，政改方案獲立法會多數通過；2015年，特區政府提出政改方案，由於未取得立法會的多數支持而未獲通過。香港政改之路之所以舉步維艱，在於各方妥協意願不足、達成共識的艱難。根據《基本法》附件一、附件二及人大常委會的解釋，對於行政長官和立法會產生辦法的修改須經“五步曲”：行政長官就需要修改提出報告，人大常委會就報告作決定，立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，人大常委會批准或備案。政改方案獲通過至少要取得三方的共識，缺少任何一個環節都將會功虧一簣。2015年政改闖關失敗的消極後果不只在於失敗本身，更在於各方就“八·三一”決定的取態僵持不下：“八·三一”的高門檻令泛民各派難以接受，然而如若不接受“八·三一”的框架，香港的政改之路就無法走下去，不僅行政長官普選無法實現，立法會普選也遙遙無期。迄今為止，泛民各派仍未就“八·三一”鬆口，而中央的態度也不會輕易改變，如果雙方都寸步不讓，政改僵局將會繼續下去。 　　三、展望篇：對香港前路審慎樂觀 　　2014年“佔中運動”無功而返，2015年政改方案闖關失敗，2016年“宣誓風波”草草收場，香港市民終於厭倦了無日無之的政治爭鬥，本土分離主義的氣勢也有所收斂。2017年7月1日，值香港回歸二十周年之際，國家主席習近平致辭表示，“從中央方面來說，只要愛國愛港，誠心誠意擁護‘一國兩制’，不論持什麼政見或主張，我們都願意與之溝通”，似是向泛民釋放善意。2017年7月11日，港大民調結果顯示，行政長官林鄭月娥上任後民望急升，其得分創當選以來之新高，特區政府新班子上任開局順暢。這一切似乎都表明，香港局勢正在好轉。對於厭倦了政治爭拗的絕大多數香港居民，這當然是值得慶賀之事。但是沒有人能夠保證，也沒有充足的證據表明，這種良好的局勢會一直保持下去。香港可以變得更好，但香港不一定就會變得更好。

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