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鄭永年：中國體制改革為何困難？

http://www.CRNTT.com   2013-08-20 09:21:54

第二，除了改革目標不夠明確，沒有找到突破口之外，政策的執行也出現了問題。頂層設計，地方執行，這一直是中國的政策模式。但現在執行層面的問題越來越突出。這裡有兩個相輔相成的因素，即強人政治時代的結束和官僚階層的抵制。官僚階層的抵制下面再談，這裡先談強人政治這個因素。所謂的政治強人，指的就是那些可以超越既得利益並且能夠克服既得利益，把自己的政策轉化成為現實的政治家。應當強調的是，那些通過各種強權，意在維護現狀的政治人物並不是政治強人。在任何時候，既得利益的存在是常態。政治強人的優勢，在於其可以動員足夠的支持力量來實現的政策目標。毛澤東和鄧小平就是這類政治家。 政治強人時代已過去 　　在中國，這類政治家是長期革命的產物，他們不僅在長期的革命過程中擁有大量的支持者，而且也善於作必要的政治動員。當然，更為重要的是，這些政治家具有一個大的政治格局，就是說，他們考慮問題能夠超越個人、家庭和政治小圈子的利益，而是從社會和國家的整體利益出發。政治強人並不是說他們不會犯錯誤，但即使他們犯了錯誤，社會也仍然普遍認同他們，因為他們所做是為了社會和國家的利益。 　　現在，政治強人時代已經過去，中國政治開始進入一個常人政治時代。領導層各方面所受制約越來越多，有時候不免受制於各種利益集團的影響，因此經常難以開創政治大格局。因為缺少如來自“革命”那樣的“天然”的合法性，新領導人要開創一個新大局，必須超越諸多的利益制約，這需要比政治強人更強有力的政治意志。 　　中層又是如何呢？唐朝的柳宗元對當時的中國社會做了一個三分法，社會的頂層是“皇帝”，中層是“大戶”，底層是“民”。把這個分類法放到今天的中國社會，這裡的中層就指的是官僚既得利益集團。即使在柳宗元那裡，“大戶”也被認為是改革的阻力。柳宗元認為，如果“大戶”阻礙改革，皇帝就要和“民”結合起來來推進改革。實際上，在任何國家，中層官僚機構大都是和改革對立的。上世紀80年代，英國的撒切爾革命和美國的裡根革命，主要的一項內容就是通過公共部門的私有化，大力消減官僚既得利益集團對改革所構成的阻力。 　　龐大的官僚既得利益集團有幾個一般特征。首先，就是他們缺少進取心，安於現狀，抵制改革。其次，官僚的一般心態或者通病是避免風險，他們按既定的規則辦事，只向上負責，而不對下負責。第三，官僚層面有時也會有一些“改革”動作出現，但實際上很難說這些是真正的改革，而是為了追求一些具體利益而進行的“改革”。經常的情形就是：官僚部門要追求部門利益的時候，他們往往會以“改革”的名義進行。結果，改革越多，問題就越多。

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