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鄭永年：中國市場化的經濟改革需要制度突破

http://www.CRNTT.com   2013-11-26 10:39:54

在經濟領域，另外一對重要關係無疑是中央和地方關係問題。這次《決定》強調要“建立事權和支出責任相適應的制度”，主要是針對中央地方關係的，即中央和地方在責任和權力問題上要理順關係。1994年，為了扭轉財政過於分權的局面，中國進行了“分稅制”的改革。這次改革之後，財政能力大大向中央傾斜，地方財政能力急劇下降。但同時，中央政府沒有承擔起應當承擔的地方責任，地方政府仍然要承擔各種責任，這就造成了中央和地方之間權力和責任之間的嚴重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方執行，但中央不給錢，錢是要地方自己出的。 　　為了解決這個不對稱，地方政府到處找錢。在很多年裡，土地成為地方收入的主要來源，與土地有關的問題層出不窮。但到今天，很多地方尤其是沿海地區，土地利益幾乎已經消耗完。地方政府因此轉向了各種地方債務，地方債已經成為國民經濟危機的一個難以消化的潛在根源。要解決這個問題，就必須重新改革1994年以來的分稅制。改革要不就是中央下放更多的財權給地方政府，要不就是把更多的地方責任集中到中央，達到財權和責任之間的對稱。 　　儘管方向明確了，如何落實仍然是個大問題。近年來，中國各界對這個問題已經討論很久，無論是中央還是地方，都意識到問題的嚴重性，但就是沒有去面對它、解決它。應當說，這個問題的關鍵還是在中央手中。如果中央繼續推卸其應當承擔的責任，地方仍然會去尋找各種經濟資源。除了向銀行借錢，搞各種債務，地方必然繼續向社會攫取財政資源。結果，必然加劇地方政府和社會之間的矛盾。一旦社會矛盾爆發，最終的責任還是由中央來承擔。 全國統籌的公共服務 　　這次從《決定》所述的重塑中央地方關係的內容來看，中央政府一方面會賦予地方政府更多的稅源，從而是更大的財權；另一方面中央本身也勢必承擔更大的責任。這是符合現代國家建設規律的。現代國家的一個重要特征就是“公民權”，這個“公民權”應當是由全國性的制度，而非地方性的制度作為保障的。到目前為止，中國大多數人們稱之為“公共服務”的東西，沒有一項是全國統籌的，連省級統籌也都沒有，只有市級統籌。因此有人說，中國只有“市民”，而沒有“公民”。隨著工業化和城市化，中國的社會流動程度會越來越高。這要求中央政府能夠提供越來越多的公共服務，尤其是跨區域的公共服務。隨著中央政府所能提供的公共服務範圍的擴展，“公民權”也會不斷到位。不過，人們也應當對此抱有現實主義的態度。像中國那麼大的一個國家，並且地方差異巨大，實現“公民權”有很長的路要走。 　　經濟領域的第三對關係就是農村與城市的關係問題。這次全會強調要“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，“賦予農民更多財產權利”。城鄉二元分割是個老問題。無論怎麼說，農民是中國現代化的一部分，並且在各個階段都做出了最大的犧牲。在毛澤東時代，政府通過“剪刀差”的方式，以農補工，通過犧牲農民利益的方式，推進了國家主導的第一波工業化。改革開放後尤其是1990年代初以來，農民以自己的低價勞動力塑造了中國的製造業。中國成為世界製造業中心，大大推動了國家的經濟發展，但農民本身並沒有獲取很大的利益。

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