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鄭永年:中國市場化的經濟改革需要制度突破

http://www.CRNTT.com   2013-11-26 10:39:54  


 
  在經濟領域,另外一對重要關係無疑是中央和地方關係問題。這次《決定》強調要“建立事權和支出責任相適應的制度”,主要是針對中央地方關係的,即中央和地方在責任和權力問題上要理順關係。1994年,為了扭轉財政過於分權的局面,中國進行了“分稅制”的改革。這次改革之後,財政能力大大向中央傾斜,地方財政能力急劇下降。但同時,中央政府沒有承擔起應當承擔的地方責任,地方政府仍然要承擔各種責任,這就造成了中央和地方之間權力和責任之間的嚴重失衡。一般的情形是,中央制定政策,地方執行,但中央不給錢,錢是要地方自己出的。

  為了解決這個不對稱,地方政府到處找錢。在很多年裡,土地成為地方收入的主要來源,與土地有關的問題層出不窮。但到今天,很多地方尤其是沿海地區,土地利益幾乎已經消耗完。地方政府因此轉向了各種地方債務,地方債已經成為國民經濟危機的一個難以消化的潛在根源。要解決這個問題,就必須重新改革1994年以來的分稅制。改革要不就是中央下放更多的財權給地方政府,要不就是把更多的地方責任集中到中央,達到財權和責任之間的對稱。

  儘管方向明確了,如何落實仍然是個大問題。近年來,中國各界對這個問題已經討論很久,無論是中央還是地方,都意識到問題的嚴重性,但就是沒有去面對它、解決它。應當說,這個問題的關鍵還是在中央手中。如果中央繼續推卸其應當承擔的責任,地方仍然會去尋找各種經濟資源。除了向銀行借錢,搞各種債務,地方必然繼續向社會攫取財政資源。結果,必然加劇地方政府和社會之間的矛盾。一旦社會矛盾爆發,最終的責任還是由中央來承擔。

全國統籌的公共服務

  這次從《決定》所述的重塑中央地方關係的內容來看,中央政府一方面會賦予地方政府更多的稅源,從而是更大的財權;另一方面中央本身也勢必承擔更大的責任。這是符合現代國家建設規律的。現代國家的一個重要特征就是“公民權”,這個“公民權”應當是由全國性的制度,而非地方性的制度作為保障的。到目前為止,中國大多數人們稱之為“公共服務”的東西,沒有一項是全國統籌的,連省級統籌也都沒有,只有市級統籌。因此有人說,中國只有“市民”,而沒有“公民”。隨著工業化和城市化,中國的社會流動程度會越來越高。這要求中央政府能夠提供越來越多的公共服務,尤其是跨區域的公共服務。隨著中央政府所能提供的公共服務範圍的擴展,“公民權”也會不斷到位。不過,人們也應當對此抱有現實主義的態度。像中國那麼大的一個國家,並且地方差異巨大,實現“公民權”有很長的路要走。

  經濟領域的第三對關係就是農村與城市的關係問題。這次全會強調要“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”,“賦予農民更多財產權利”。城鄉二元分割是個老問題。無論怎麼說,農民是中國現代化的一部分,並且在各個階段都做出了最大的犧牲。在毛澤東時代,政府通過“剪刀差”的方式,以農補工,通過犧牲農民利益的方式,推進了國家主導的第一波工業化。改革開放後尤其是1990年代初以來,農民以自己的低價勞動力塑造了中國的製造業。中國成為世界製造業中心,大大推動了國家的經濟發展,但農民本身並沒有獲取很大的利益。 


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