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歷史探究：民國國會的新認知

http://www.CRNTT.com   2015-03-01 11:22:33

審議年度預算的財政立法權是立法事務中的重頭戲，它表明議會掌握了政府的“錢袋子”，所以預算案審議值得一提。例如，在第一屆國會召開後不久，政府方面在1913年6月初提出《中華民國二年一月至六月預算案》，包括預算總分册18本，核減表册1本，追加預算册2本。財政部在預算案說明中指出地方各省還沒有提交預算，目前只是中央政府各部的預算，但是從一到六月的收支情況來看，收入只有5133.688萬，而支出高達16882.3452萬，財政赤字為11748.6572萬，約為財政收入的2.3倍。應該說，民國初建，許多制度尚在草創時期，政府方面第一次就能夠提出比較詳細的預算案，也是頗為不容易的。然而結局讓人意外，國會眾議院在6月16日開會審查，7月4日通過審查報告，政府方面的預算案竟然被否決，絲毫不給政府留顔面。 　　眾議院否決政府預算報告的理由主要有三點。一是從內容來看，預算册只有中央各部門而沒有各省，根本上就不是完全預算。二是從時間來看，一月到六月的預算，拖到六月才交付國會審議，時效已經過了，與預算的原則是完全相悖的。第三，也是最為重要的原因，預算案中收入支出太不合理，11748萬多元的財政赤字，政府也沒有任何補救計劃。眾議院要求政府盡快提交1913年6月以前一切收入支出決算清册，再提交7月1日至明年6月30日的全國預算案。 　　第二屆國會（安福國會）通常被認為是皖系支配的禦用議會。不過實際上，國會對預算權同樣非常重視。國會在1918年8月開會之後，屢次作出決議，要求政府盡快提出預算案。考慮到民國七年（1918年）國家收支事實上已經過大半，於是國會把主要精力放在民國八年（1919年）預算案上，其中為世人稱道的舉措是裁減民國八年預算案中的軍費開支。 　　1919年6月5日，總統徐世昌向眾議院提出預算總案，至7月2日，又陸續提出民國八年路、電、郵、航四政特別會計預算案。預算編列財政開支為5.4億多元，其中中央經常、特別軍費開支與各省軍費開支，總計為1.7億多元，約占財政總預算開支的三分之一。由於當年財政收入僅有4億元，與財政支出相比較，顯然是缺口太多。為此，眾議院在一讀會上作出裁減軍費的決議，隨後將政府預算案交付預算委員會審查。在預算委員會完成審查報告後，又在9月10日-11月13日召開臨時會，歷經二讀會、三讀會程序，通過政府預算案審查報告。11月15日移交參議院後亦獲通過。 　　雖然國會通過了政府的預算案，但是預算案審查報告還是批評了軍費使用的混亂現狀，並且敏銳地發現了政府預算中的不實之處。例如，同一項目的開支，在列入經常費用後，卻又拆分為若干項目列入特別費用。同一中央陸軍經費，或是列入直轄各機關預算項目，或是列入其他軍事機關預算項目。同是一個陸軍師的軍費開支，數目卻非常懸殊，有的相差甚至多達幾十萬元之多。其他如中央與各省經費項目的劃分，也沒有統一的標準，非常混亂。為此國會決定裁減軍費預算總數的二成，總共減去3049.5688萬元，並且撤銷特別軍費的種類。後來有學者評論說：“第二屆國會成於軍閥之手，而能毅然議決裁減軍費至二成之數，蓋亦難能可貴矣。”

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