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鄭永年：中國的地方行政改革何去何從？

http://www.CRNTT.com   2010-08-24 09:57:30

政權扁平化保證“皇恩”下達 　　改造地方政府應當是地方行政改革的主要內容。地方行政改革到現在為止已經經歷了多次，但每次都是為了配合中央層面的行政改革。到目前為止，地方行政改革要不是為了精簡機構和人員，要不就是搞大部制。這些當然很重要，但所有這些地方政府的改革，並沒有被置於重建中央地方關係的大背景下。結果，地方行政改革忽視了最具中國特色、也最具重要性的一方面，那就是縮短行政層次、減少行政等級性的問題。人們可以說，沒有政權的扁平化過程，就不可能遏制地方政府的黑社會化和腐敗。 　　中國傳統社會強調“皇恩浩蕩”，這看起來很封建，但對中央政府（皇權）的合法性非常重要。“皇恩浩蕩”表明“皇恩”能夠到達社會的各個角落。為此，皇權需要把最基層的縣官（縣是傳統中國基層政權）管起來。但現在的情況大不相同了。1949年後，中國建立了最具等級性的行政體制，從中央到地方設置了無數的行政層級。在改革開放之前，毛澤東憑借其對中央官僚體制的厭惡和對社會基層的直覺，以非制度的方式和縣級領導（縣委書記）保持關聯。但改革開放之後，一切回歸正常的官僚政治，“皇恩”在往下傳遞過程中，被各種中間層次政府所截留，到了一線政府，就消失得無影無蹤。 　　在省和縣之間，中國設置了太多級中間層次政府。對這些層面的政府缺乏研究和改革。它們在不用承擔一線政府那樣的責任的同時，可以利用手中的行政權力來攫取各種各樣的利益。可以說，它們已經成為中央和一線政府之間政權內部最大的既得利益者。中國目前中央和地方關係中存在的諸種問題的根源，都和它們的存在有關；一線政府和社會之間的緊張關係，更和這些無需負責的中間層政府有關。 　　正因為這樣，最近幾年推出了“省管縣”的制度實踐。在海南，縣、縣級市和市，儘管繼續屬於不同的行政級別，但都由省政府管理。在浙江，省跳過市直接和縣處理財政關係。不過，應當指出的是，“省管縣”制度主要還是著眼於縣級經濟發展問題，還沒有提高到行政改革的高度。就是說，這一制度的意圖在於控制問題，而非解決問題。 　　理想地說，從中國幾千年的傳統經驗來看，兩級半政府就夠了，即中央、市縣兩級，加上縣的派出機構，鄉（半級）。但鑒於各種因素，包括複雜的歷史和地域廣袤等，中國可以實行三級半政府，中央、省、縣和市三級加上鄉半級（作為縣的派出機構）。而這裡的省級政府，更多的是代表中央。在很長的歷史時期，省就有這個屬性，是中央的派出結構（所謂“行省”）。

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