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鄭永年：中國的地方行政改革何去何從？

http://www.CRNTT.com   2010-08-24 09:57:30

一些大的市，包括目前的計劃單列市，可以升格為直轄市，和省同一行政級別。鑒於中央權力每況愈下的情況，多設直轄市在今後不可避免。在這些大市變成直轄市之後，其它所有市就可以和縣（縣級市）屬於同一行政級別。市管理城市，而縣管理農村。而無論是市還是縣，都要屬於省（或者直轄市）直接管理。 　　1994年分稅制以後，中國大部分鄉鎮政府經濟和財政上處於破產狀態。這個問題也必須面對。在西部人口稀少的地方，鄉級政權就沒有必要存在。人口少，貧窮，一個五臟俱全的鄉鎮政府是不可持續的。而在東部發達地區，一些鄉鎮無論從人數和經濟規模來說相當龐大，它們就可以繼續存在。不過，它們也沒有必要五臟俱全，而是作為縣級政府的派出機構就可以了。 　　地方行政改革的主要目的，就是縮短中央和一線政府的距離，中央（或者代表中央的省）直接管理市、縣級幹部。這樣做有很多優勢。第一，有利於提高政策制定和執行的效率。第二，有利於行政的扁平化，市和縣屬於同一行政級別，減少政權內部的權力“掠奪”。第三，對中央政權來說，有利於收集社會意見或者社會對政府的反饋；對社會來說，有利於對政策執行的監督。第四，有利於城鄉的統籌和整合。現在城鄉分割得非常嚴重，由省政府直接管理縣和市，對縣市進行協調，非常有助於整合。 　　 　　很顯然，這樣的行政改革不僅僅是行政管理學意義上的，而是政治學意義上的。中央和一線政府行政距離的縮短，也意味著政府和社會之間的距離的縮短。沒有社會基礎，任何政權難以生存。而社會基礎必須體現在制度設計上。人們一直在強調政權的社會基礎問題，但忽視了制度設計。現行的中央地方關係的制度設計，有效地隔離了中央政權和社會的關係，有效地削弱了政權的社會基礎，如果不加以改革，中央權力的社會性就難以得到確立。而和地方一線政府行為相關的、越來越甚的社會問題，表明這個制度已經到了不可不改革的時候了。 　　作者為新加坡國大東亞所所長

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