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找准地方債風險問題的病根

http://www.CRNTT.com   2014-09-12 08:59:57

將上述含義和現行財政管理體制運行格局加以對照，便不難發現，在過去的20年中，我們始終與其保持著不小的距離，這種距離甚至進一步拉大。一個典型的表現就是，中央財政支出的70%要作為稅收返還和轉移支付下撥到地方，地方財政收入的50%左右要依賴於中央財政的撥款。更有甚者，這50%左右的撥款，不僅絕大部分屬於戴帽下達的專項轉移支付，而且即便是一般性轉移支付，也在相當程度上帶有“跑部錢進”的不確定性。 　　如此高比例地依賴中央財政實現收支平衡且具有相當不確定性的體制環境，既會使地方財政收支體系陷於不完整狀態，也會讓地方財政難有過日子的長期打算。地方政府實現不了對於其收支運行的全面控制，自然難以作為健全的行為主體對自身的收支活動全面負起責任。長此以往，不僅實行分級財政管理的基礎趨於弱化，而且本應作為一級財政主體所具有的健全人格亦難免退化。對於既缺乏自律又具有強烈舉債需求的地方政府來說，不允許其舉債則已，一旦對其舉債的他律約束稍有放鬆，便極可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目舉債的“淘氣”漩渦中一發不可收。 　　偏離“分稅制”的體制環境→非健全的財政收支體系→非健全的行為主體→非健全的債務人人格→盲目舉債，關於地方政府債務的這一邏輯鏈條告訴我們，事情雖然表現在地方政府債務上，問題的根源卻存在於偏離“分稅制”軌道的財政管理體制格局之中。只要地方財政收支體系處於非健全狀態，地方政府就難以成為健全的行為主體，從而也就難以成為具有健全人格的債務人。只要這個體制環境不徹底改變，地方政府債務就同“風險”二字脫不了鈎。 　　對症下藥：在深化改革中實現地方債標本兼治 　　文章提出，第一，著眼於體制根本變革，積極推進地方政府債券自發自還試點。無論從哪個方面看，作為一級政府財政，作為一級政府行為主體，都是應當擁有舉債之權的。對於地方政府舉債，宜疏不宜堵，在疏的同時加強對地方政府舉債的管理。事實上，也只有通過類似地方政府債券自發自還試點這樣的改革行動，讓包括局部和長期風險在內的各種纏繞於地方政府債務身上的問題浮出水面，才有可能在求解問題中走出一條適合中國國情的地方政府債務管理之路。但應注意的是，地方政府債券自發自還試點所觸動的，充其量只是地方政府債務問題的外在表現形式，而非它的內在核心內容。故而，從其入手，由表及里，逐步逼近地方政府債務問題的體制性痼疾，最終在體制上做大手術，應是地方政府債券自發自還試點的歸宿所在。 　　第二，破舊立新並舉，構建匹配國家治理現代化的地方政府政績評估體系。地方政府對於政績的追求不能僅僅局限在GDP上，更不能落實於對招商引資的無限和盲目追求中。應在淡化、破除GDP考核的同時，堅持破舊立新並舉，站在推進國家治理現代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績評估作為經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制以及黨的建設制度改革的交匯點，從根本上建立一種適合全面評估地方政府政績需要的制度體系。以此為基礎，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻、以招商引資為主要施政手段的怪圈，進而踏上正確的政績實現軌道。 　　第三，以健全地方財政體系為著力點，重構分稅制財政體制格局。有別於預算單位財務，作為一級政府財政的最基本的內涵，就在於它同時擁有兩種財權：相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。這兩種財權，無疑要建立在健全的財政收支體系基礎之上。也就是說，脫離了健全的收支體系支撐的地方財政，肯定是不能相對獨立地行使收支管理權和收支平衡權的地方財政，也肯定不是本來意義上的分稅制財政體制格局下的地方財政。毋庸贅言，堅守“分稅制”的改革方向，通過重構分稅制財政體制格局健全地方財政收支體系，是讓地方政府具有健全債務人人格的前提。

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