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建言財政改革

http://www.CRNTT.com   2016-03-27 07:46:19

過去的財稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關係國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。 　　中評社北京3月27日電／十八屆三中全會以來，中國財政改革不斷推進，成效逐步顯現。 　　《清華金融評論》發表財政部財政科學研究所所長劉尚希文章稱，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。過去的財稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關係國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。十八屆三中全會以來，財政改革不斷推進，成效逐步顯現。由於整個改革進入深水區，加上經濟進入新常態和受國際環境因素影響，財政改革仍面臨著風險與挑戰，財政改革的任務依然十分艱巨。 　　中國財政改革面臨的挑戰 　　文章指出，財政改革是國家治理改革的一個重要方面。從某種意義上說，改革也是一場革命，改革面臨的最大挑戰是不確定性及其引發的風險。財政改革涉及國家治理的方方面面，範圍廣泛、問題複雜，遇到的阻力也多。相比其他改革，財政改革面臨的挑戰更具有不確定性。這突出表現在以下幾個方面： 　　如何統一國家財權 　　完善國家治理體系，維護國家長治久安，統一國家財權是關鍵。國家財權，包括預算權、稅費權、所有權、專賣權等內容，總體上看，國家財權至今未能實現統一。過去長期存在的自收自支的預算外資金，就是國家財權分散割裂的集中表現。現在，這個問題名義上解決了，“預算外資金”已經被取消，但預算“切塊”的問題仍以各種形式存在，並形成了難以撼動的既得利益和權力。基金預算的存在，實際上就是預算權統一過程中遇到阻力而妥協的產物。基金預算的背後是各部門的權力和利益。一些專項收入，如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款收入、排污費收入、教育費附加收入、車輛購置稅、成品油消費稅、城市維護建設稅等，都規定以收定支，專款專用，使財政資金使用碎片化。部門的“二次分配權”，嚴重肢解了預算的統一性，成為預算中的“預算外”，妨礙全面完整統一預算的真正實現。“二次分配權”使得各個部門都把注意力放在了分錢上。財政資金異化為一種權力，而不是責任。近年來，部門利益法制化現象較為普遍，與財政收支增幅或國內生產總值（GDP）掛鈎的重點支出就涉及6類，包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生（含計劃生育）以及社保。2014年這6類規定要掛鈎的支出占到全國財政支出的47%。十八屆三中全會已經明確了要取消這種掛鈎機制，但法律規定還在。這種做法實際上也是以另一種形式行使預算分配權，是以法律方式分割預算權，是對人大預算權的自我否定。在公共部門之間，責權配置不當，導致政出多門，財政資金和政策嚴重“碎片化”，資金安排使用上重複、脫節和沉澱問題突出。一些地方重複花錢，迫切需要錢的地方卻沒錢，影響國家長治久安的公共風險難以有效化解。 　　統一國家財權，就要統籌財政資金，減少專項資金，從法律上取消各種掛鈎支出以及一般公共預算中專項收入以收定支的規定，這肯定會觸動各地方、各部門的權力和既得利益。但這個問題又不能回避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進程，也會給國家治理帶來風險。在制定、修訂相關法律時，避免明確規定設立專項資金；新出台的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規定以收定支、專款專用；清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整預算權。 　　如何權衡財政風險與公共風險 　　當前，中國經濟邁入新常態，財政收入增速也開始減緩。但是人口老齡化、經濟結構調整、貧富差距代際傳遞、生態環境保護等方方面面的風險開始凸顯，財政化解公共風險的壓力很大。 　　面對低於預期的經濟形勢，全面減稅的呼聲又開始多起來了。不少觀點認為，當前的低增長是稅負太高造成的。但這很可能導致以減稅政策替代深化改革，甚至使結構調整功虧一簣。一旦以短期治標的政策替代長期治本的改革，經濟風險將不是縮小，將來的日子更不好過，甚至可能發生危機。積極財政政策加力增效，應以改革的方式更多地落在轉方式、調結構上，避免變成“解困”“救難”和“止痛”的政策。在任何時候，都應當把改革挺在前面。 　　化解全社會公共風險，實現國家在推動現代經濟發展和社會關係重構中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動加以支撐。推動財政改革，就必須權衡財政風險與公共風險的關係。這涉及財政規模和財政結構的優化問題。一方面，要通過結構性減稅來實現穩增長的目標；另一方面，又不能降低政府公共服務和化解公共風險的能力，要避免財政風險急劇擴大反過來威脅經濟和社會穩定。十八屆三中全會提出要“穩定稅負”，方向無疑是正確的。但在推進財政改革過程中，面臨各種不確定性，能不能穩得住是一大挑戰。 　　權衡財政風險與公共風險，需要處理好國家與市場、國家與社會的關係。哪些職責和支出應該由國家負責，哪些職責和支出應該由社會承擔，目前還缺乏清晰的界定和規範的制度，社會預期模糊。這很可能加大公共風險，倒逼財政風險。國家與市場、社會之間的職責分擔，實質上是風險分配，會導致不同的風險變化趨勢。這不僅是經濟問題，更是政治問題，這對深化財政改革又是一大挑戰。 　　如何處理民生與發展的關係 　　推動財政改革，應該在動態中處理好民生與發展的關係，涉及發展和穩定、短期和長期、利益與風險等重大問題。當前，容易出現兩個誤區：一個是過分追求發展的速度和規模，忽視民生問題的解決，陷入為發展而發展的誤區，偏離了本原的目標；一個是過分強調改善民生的力度和時限，把促進發展的必要資源過多地用於當下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區。一旦落入這兩個誤區當中，就無法處理好民生與發展的關係，產生另一種公共風險：既不能實現良性發展，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續發展和長治久安的戰略目標。 　　當前，推進人口城鎮化是財政改革中處理民生與發展關係的一個重要問題。人口城鎮化的實質是農民市民化，這是一個長期的過程，意味著城鎮化絕不能搞大躍進，只能是一步一步往前推進。農民市民化過程存在的不確定性也容易引發公共風險。對於農民來說，儘管2.6億農民在城裡工作和生活，但沒有安全感和安定感。對於國家來說，容易產生新的城鎮內部的二元化，導致擴大內需受阻、宏觀經濟效率難以提升等問題。財政改革是化解這些公共風險的宏觀條件。人口城鎮化要求各級政府的責任尤其是財政責任要做一個重新調整，事權、財權和財力要重新組合。城市政府的責任加大了，農村政府的責任跟以前也不同。事權要重新劃分，有些事權要上移，有些上移到中央，有些上移到市。過去劃分收支以戶籍人口為依據，現在要重新界定。基本公共服務均等化也要重新定義，不能按照地域、空間這麼一個靜態的概念去搞。轉移支付的依據要調整，過去是按戶籍人口，現在必須按常住人口，這是一個很大的變化。人口城鎮化中的所有這些問題都會給財政改革帶來嚴峻的挑戰。 　　如何形成財政改革合力 　　推動財政改革，必須從長期、整體分析出發，凝聚各方面力量，防範和化解中國發展過程中各種不確定性和公共風險。這涉及多個層面： 　　一是政府之手與市場之手如何形成合力。從整體上來看，現代經濟都是“混合經濟”離不開“兩只手”，“兩只手”應在分工基礎上形成合作。兩者怎麼協同？要從制度上通過改革解決問題。如果這兩只手總是打架，就不能形成合力，經濟、社會各個方面問題的解決都找不到出路。如果這“兩只手”的問題從理論上解決不好，實際操作中也就沒有保障，還是像鐘擺一樣擺來擺去，對長期發展非常不利。這種不確定性成為財政改革面臨的重大挑戰。 　　二是公共部門如何形成合力。形成有序的國家治理結構，應該在公共部門之間和各級政府間合理配置責任，形成合力。特別是從公共風險治理角度看，除了要強調中央和地方各自的責任，即強調分工以外，還要強調中央和地方的合作。合作不是傳統意義所說的事權共擔，而是分清責任，形成合力。公共部門內部的橫向分工、合作，縱向分工、合作，與橫向的財政關係、縱向的財政關係緊密地聯繫在一起。國家財權不統一、預算資金碎片化使用、部門權力和利益難以觸動、上有政策下有對策，如此等等，都意味著部門之間、中央與地方之間的合力不但沒有形成，而且還在產生嚴重內耗，政府運行成本和社會成本都在加大。這是一種看不見的公共風險。 　　三是公平與效率如何相融合。效率與公平是整個發展的兩個輪子。真正的可持續發展，不是誰兼顧誰的問題，兩者必須融合，要把效率和公平變成兩個動力。如果效率與公平不能變成兩個動力，我們總是在兩邊選，發展就會出現嚴重的問題。而效率與公平的融合主要靠財政改革，財政像是一根扁擔，一頭挑著效率，一頭挑著公平。如果一頭沉，則國家難以走遠，很可能落入中等收入陷阱。 　　四是經濟資本與社會資本怎樣有機結合。我們一談到發展，就想到資金問題，一談到經濟總是和資本聯繫在一起。從經濟學視角中，我們看到的可能都是經濟資本。其實，社會資本也會影響經濟資本，也會影響經濟增長。文化、教育、人力資源、社會誠信，這些實際上都是社會資本。這些社會資本會影響經濟資本的效率。沒有社會資本作為支撐條件，經濟資本效率會越來越低。財政改革既要促進經濟資本、社會資本積累，更重要的是要把二者融合起來，形成合力。 　　進一步推進財政改革的幾點建議 　　文章表示，按照三中全會確定的目標和《財稅改革總體方案》，財政改革正有序推進，預算改革先行，稅制改革隨行，中央與地方財政體制改革跟進。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政的改革方向已經明確，關鍵是如何貫徹落實到位。據此，提出幾點看法和建議： 　　取消部門“二次分配權”，真正實現預算的完整性 　　推進國家治理現代化，深化財政改革，預算權的完整和統一是當務之急，迫切需要改變目前法定支出掛鈎以及存在部門二次分配權的局面，真正實現預算的完整性和規範性。 　　一是理順預算權力結構。一方面，國家治理層次，人大與行政之間的權力劃分，過去一直在強化人大對預算的審批和監督，但受各種因素制約，其進展並不理想。隨著新《預算法》實施，這方面總體上都有了法律規定，但關鍵是實踐中落實到位。另一方面，在政府治理層次，要統籌政府部門間預算權力的劃分，徹底取消部門二次分配權以及法定掛鈎機制，真正實現財政資金的統籌分配和使用。 　　二是完善預算決策機制。提高預算分配決策的層次，加大協調力度，加強人大的作用。要科學配置政府部門職能，並動態調整。要加快政府機構改革，以部門職能、機構設置合理化為基礎保障財政資金統籌使用，形成合力。 　　三是擴大人民群眾對預算的參與。按憲法規定，權力是人民賦予的，預算權自然應該體現民眾意願。新修訂的《預算法》對基層預算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當前，一些地方嘗試參與式預算探索，加強了社會參與預算審核的過程，是有益的探索，今後應當有序擴大。

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