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“國家治理”新思路

http://www.CRNTT.com   2013-11-18 10:30:55

再以公共服務為例，專斷性權力的做法是國家單方面確定提供公共服務的數量與質量。一個可能的長期均衡是國家只提供不致妨礙其統治的最低限度的公共服務。例如，古代君主大規模修築道路並非是出於其國民出行便利的考慮，而是為了快速調遣軍隊的需要。這樣，社會很可能會面臨基本公共服務的短缺。而制度性權力的做法是國家與社會協商確定政府提供公共服務的數量，這就能更好地反映社會對公共服務的需求。在現代社會，有效治理的重要標誌就是政府提供必要且充足的基本公共服務。這裡也可以看到制度性權力與專斷性權力的分野。  　　國家治理能力建設的關鍵  　　因此，國家治理能力建設的關鍵是要加強制度性權力，而非加強專斷性權力。從傳統國家治理體系向現代國家治理體系轉型的關鍵，也在於從國家單方面支配社會，過渡到國家與社會的有效互動與互相制衡。這就需要重構國家與社會、政府與公民、政治權力與政治權利的關係。現代國家治理能力建設的重點，是如何做到既實現社會有效控制國家、又實現國家有效管理社會。倘若國家行使權力時無須與社會協商，倘若公民沒有掌握最終有效控制政府的手段，政治權力幾乎必然會異化，這樣就難以實現治理能力現代化。  　　基於此種思考，未來的國家治理能力建設需要考慮三個關鍵問題。  　　第一，如何發展和完善民主制度？制度性權力的基礎是政府的基本方針、人事構成及具體政策能反映整個社會的需要與訴求。只有落實民主制度，讓選票起到更大的作用，才能實現治理能力現代化。 第二，如何有效制約和監督政治權力？如果政府職能範圍可以任意擴大，權力行使過程可以為所欲為，就無法實現治理能力現代化。有效治理意味著政治權力需要受到制約，核心是兩個：一是人民必須擁有控制政府的手段，二是政府內部應有權力制衡的約束機制。  　　第三，如何有效確保公民的政治權利？約束政府的政治權力與確保公民的政治權利，是一個硬幣的兩面。普通公民政治權利得不到保障的社會，政治權力必然是不受約束的，因而也無法加強制度性權力。這就需要發展和完善法治。只有“法治中國”，才有“善治中國”。  　　只有解決好這三個主要問題，其他具體政策與輔助性措施的改善才有意義。  　　聯合國亞太經濟與社會委員會（UNESCAP）認為，實現有效治理，需要從保證公民參與，落實法治、強調公共決策的共識導向、實現所有公民的政治平等、提高透明度、強化責任政府與問責制、改善政府對公民需求的回應性以及提升政府效能與行政效率等8個方面入手。這也可以被視為聯合國對亞太地區國家“推進國家治理體與治理能力現代化”提出的建議。  　　此外，如何衡量國家治理體系與治理能力現代化的程度呢？目前最流行的方法是 “世界治理指數（World Governance Indicators，簡稱WGI）”。世界銀行推出的這一指數由6個指標構成，分別是：公民表達與政府問責、政治穩定與低暴力、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗。世界銀行認為，國家治理體系與治理能力現代化的目標，應該是更強的政府問責、更高的政治穩定與更少的社會暴力、更高的政府效能、更高的管制質量、更完善的法治以及更少的腐敗。

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