作者：鄒雲強 廣東汕頭 汕頭大學研究生學院研究生
在台灣的各級基層政府裡面，各個縣市政府居於承上啓下的主要地位，同時也掌握了絕大部分的地方政府資源。因此本文以縣市政府作為主要研究對象，以此來了解台灣地方自治制度的運行體系。
各個縣市政府在地方自治的基本制度下，其行政體系的基本特點是獨立性，即各個縣市政府在其法定的權限範圍內，獨立的進行行政管理，不受台北當局政府的管理和操控。各個縣市政府與台北當局要協調的主要關系，則是在財政分配上。這樣的行政體系，就導致了具有較強自主性的行政文化，而不是依附性的行政文化。
人事權是地方政府實際權力中最具核心意義的權力，因為本質上一切權力都是靠人來實現的。所謂地方政府的人事權，是指地方自治團體（地方政府）擁有對某組織成員之任免，選調，考核之自主決定權。然而包括台灣地區在內，任何一個現代政體都有一套完備的公務員制度。地方政府在地方自治體制下擁有人事權，不等於每級地方政府都另起爐灶，自創一套公務員制度。因此，台灣縣市政府的人事權，是在統一的公務員制度之下實現的。
在非地方自治型的社會，中央或上級政府對下級地方政府的人事權是完全控制的，人事權是地方政府具有自主能力的最實實在在的權力，如果沒有人事權，那麼一級政府就完全受控於上級或中央政府了。我國台灣地區在逐步推行地方自治制度的幾十年裡面，因為人事之爭，民選化以後的各個縣市政府與台北當局之間的矛盾與衝突不時出現。直到1999年“地方制度法”通過以後，對於地方政府和地方政府首長的人事權問題，才有了較為完備的法律規範。“地方制度法”第五十五條規定：“地方首長得自行任免，以機要人員進用，或者依法任免若幹一級單位主管”。
“地方制度法”通過以後，各個省轄縣市與所謂的兩個“直轄市”的權力範圍越來越接近，幾乎沒有區別。比如在一直轄市政府中，除人事局，警察局，主計處，政風局四局局長外，市長幾乎擁有絕對任免權，只是個別部門首長需要具有公務員資格。在台北、高雄二市，市長由民選產生，市長當選人所屬政黨既是該市地方執政黨。市長下設副市長二名，由市長直接任免，只需報“行政院”備查。秘書長和各個單位主管如上所述，除四局局長外，市長擁有完全任免權，而且大部分政務官不受公務員制度制約。而各單位主管之下的公務員，由統一公務員制度制度選拔，不受政黨輪替影響，但是市長和各級領導，擁有具體的用人權。省轄縣、市的人事權與“直轄市”幾乎相當。由於台灣地區，各級地方政府首長由人民直接選舉得出，不是由台北當局任命，因此地方首長不需唯最高領導人或“中央領導”馬首是瞻，特別是在多黨競爭的時代，由在野黨執政的地方政府更是具有極大的自主權，甚至以反對黨的身份處處跟“中央”對著幹。
台灣縣市政府擁有獨立的人事權，并不等於整個社會就一盤散沙，諸侯割據，各自為政。在事務官（各級政府一般公務員）的層面上，通過考試機關規定的統一公務員制度進行統一管理，在政務官[地方首長和下屬各級主管單位首長，比如市長，副市長，秘書長和各局（委員會）局長（主委）]層面上，則也有完整的法律監督制度。總體而言，在台灣，各個縣市政府擁有獨立的人事權，但是組織規則由台北當局制定。
人事權是權力的核心內容，關於地方政府的人事權的爭執也不斷出現。2007年10月26日，據人民網報道，台灣地區除台北，高雄外最大的縣市—台北縣獲准升格為“准直轄市”，由“縣級”自動晉升為准“省級”後，台北縣長周錫瑋發布了140名中階警官的晉升派令，隨即當局“警政署”反對并宣布此令無效。國民黨籍的台北縣政府則態度強硬，縣長隨後舉行了正式的授階儀式并宣布很快將頒布第二波晉升派令。此次，台灣當局和台北縣當局，就各自人事權問題各執一詞，各自都有法律依據，可見台灣地區非常完備的人事制度尚未建立，在多黨鬥爭的政治生態下，矛盾更易發生。
從理論上講，在地方自治體制下，各個縣市政府即每個縣市的地方自治團體是具有公法人資格的，享有“憲法”法律賦予的自治權，同時也具有了自行負責的權力和義務。所謂的“地方自治監督”，是指國家對於地方自治團體辦理公共事務所為之監視、審查、督飭、考核等作用的概稱。在台灣地區，就特指台北政權當局對各級地方政府采取的各種監督、考核行為。
對於台灣各個縣市來講，地方自治監督的體系，包括“國家”（此處為台北政權當局）對各地地方自治團體（即各個縣市政府）的監督，也包括公民對自治團體（縣市政府）的監督，同級地方自治團體內部的監督（比如縣市議會對縣市政府的監督）等等。地方自治監督，即包含了各個縣市政府，如何與台北當局處理關系的問題。上下關系對各個縣市行政文化的形成也會造成一定的影響。是各個縣市行政文化的大背景之一，一定程度上顯示了各個縣市的行政文化的形成發展過程中，台北政權當局的影響。
從台灣光複祖國到國民政府1949年遷台再到2000年以後的兩次政黨輪換，歷經不同時代，我國台灣島內的地方自治制度歷經多次挫折與飛躍，最終形成了當代台灣較為成熟的地方自治制度，并且在這一制度的基礎之上，形成了具有較高自治性的地方政府行政文化。應當說這是一個巨大的社會進步，也為積累了很多的經驗。當然，任何地區和社會的發展與進步的過程都不可能是完美無缺的。台灣地方自治制度在發展與成熟的過程中，也留下了財政困難，黑金和政黨惡鬥等一些問題，需要努力解決。
地方自治制度是構成台灣縣市行政文化的基礎制度，對台灣縣市政府的行政文化的形成和發展起了重要作用，正是在地方自治制度這一基礎上，加上各種綜合因素的影響，形成了豐富多彩的台灣縣市政府行政文化，值得我們去研究和思考。 |
