無戶籍人口俗稱“黑戶”，已是媒體多年來持續關注的一個群體。雖然個別地區近年來已經在嘗試給“黑戶”上戶，并在弱化計生政策與戶籍的捆綁等方面作出了改進，但整體上，總數超過千萬的“黑戶”的命運，依然充滿著不確定性，隨著“黑戶”二代的出生，他們所面臨的風險和由之可能給社會帶來的問題，都在加劇。在這一背景下，公安部研究解決全國無戶籍人口的戶口登記問題，實屬必要。這也意味著在頂層設計層面，“黑戶”問題有望得到實質性解決。
現實語境下，“黑戶”問題幾乎總是與計生問題一同出現。相關調查統計就顯示，60%以上的“黑戶”都屬於超生人員。而按照相關法規，其實“黑戶”問題本不應該存在。根據《中華人民共和國戶口登記條例》，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。對於計生政策與戶籍的捆綁，1988年公安部、原國家計生委也聯合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁，2014年7月國家衛計委官員也再次重申，將落戶、入學、低保與父母落實計劃生育情況掛鈎，與國家法律法規不符，應當堅決禁止。
種種規章制度明確表明，“黑戶”問題很大程度上是因為在正式制度之外，形成了另一種次一級的權力運行規則，可稱之為“土政策”“潛規則”。正是戶口登記的功利化和其正常作用的被扭曲，才導致了“黑戶”的出現。戶籍的本質作用是自然人確立公民身份的法律文件，上戶口本來就應該是無條件的。而將上戶口與計生捆綁，也就意味著公民身份的獲得變成了一種治理手段。然而，為了確保一種政策得到執行，就可令公民身份有被剝奪之虞，這顯然與相關法律和法治社會的要求、與“以人為本”理念大有背離。
從公民權利的角度看，計生政策的執行相較於公民身份的獲得，顯然應是次一級問題，但現實中，計生政策的執行卻屢屢淩駕於公民身份和權利的保障之上，這無疑構成了一種治理上的背反。要解決“黑戶”問題，首先有必要從法律和現實層面確立和還原公民身份與權利的“元問題”地位，即任何治理都不應該侵犯這一核心權利。而對於地方所出台的將戶籍與計生捆綁的做法，也要及時作出規制并進行相應處罰。
事實上，很多社會問題的衍生，其實都與一些根本問題和次級問題的錯配有關。一些領域的治理，由於政績要求、考核壓力甚至是關聯利益，動輒越過了公民權利的界限，這與將人視為目的的發展理念明顯不符。在當下有關解決“黑戶”問題的討論中，有一部分原因同樣帶有功利色彩，如中國人口已經進入嚴重少子化和快速老齡化的新常態。如果缺少了這1300多萬“黑戶”，統計層面的少子化程度、老齡化程度會更加嚴重。這種說法或許符合現實，但卻依舊未指出公民身份獲得的無條件性，不得不說仍有著理念上的缺陷。
“元問題”得到了解決，其他問題自然迎刃而解。要看到，“黑戶”問題的存在，已不僅是一個社會問題，更是一個政治問題。他們沒有戶籍資料，沒有對應的公共服務，甚至連出行、就業、接受教育等基本權利都得不到保障，在事實上已經成了“不被承認的公民”。這關系到整體公民對於國家的歸屬感，不能不引起正視。當前現實之下，一方面要推進“黑戶”群體盡快上戶，并徹底制止將戶籍當作治理工具的做法；另一方面，則要對戶籍制度正本清源，還原其本質功能。（來源：中國青年報 作者：朱昌俊 本文略有删節） |
