作者：鄒雲強 廣東汕頭 汕頭大學研究生學院研究生
地方自治制度是台灣各級地方政府行政管理的政治前提和制度基礎，是非常值得我們去研究與思考的。台灣在日本殖民時代就曾經進行過很有限度的地方選舉了，這是台灣人民不斷鬥爭的結果。1945年台灣省光複，1949年初陳誠當選台灣省主席後，開始推動地方自治選舉，台灣系統的地方自治體系開始發展。
台灣學者羅志淵在《地方自治的理論體系》一書中提到，所謂的“地方自治”，指的是“將地方上的事情，讓地方人民自己去治，政府毫不幹涉之意。”
孫中山先生是近代中國地方自治思想的偉大先驅。1902年，中山先生在他的革命程序論中，便將地方自治作為革命的一項重要內容。1916年7月17日，孫中山在《在滬舉辦茶話會上的演講概論》中，提到“國人築屋先上梁，西人築屋先立礎……故必築地盤於人民之上，不自政府造起，而自人民造起也……故兄弟謂以地方自治為建國基礎”。中山先生把建設民主現代國家比作築屋，把扎根自底層民衆，從地方自治開始的民主建設，比作築屋的立基，形象而又深刻。
國民黨政權遷台後，面對來自大陸和島內雙重的巨大政治壓力，在台灣島內推行一定的民主制度勢在必行。台灣本來就已經有了一定的地方自治的民主氛圍，推行地方自治是自然的選擇。然而，在遷台後，所謂“民國政府”其統治區域僅限於台灣一省和部分離島。“中央政府”和台灣省政府管轄範圍高度重叠達99%,一方面要推行民主自治取得民心，另一方面也要絕對穩住這一根據地，作為當局的歸宿地或者“反攻大陸”的基地，如何推行地方自治，的確是難度很大的問題。
1949年初，陳誠就任台灣省主席，開始一方面為蔣家政權敗潰台灣做准備，一方面積極規劃一定範圍內的地方自治。1949年末，南京國民政府在內戰中完全失敗而落逃台灣省。1950年當局的立法系統便二讀通過了《省縣自治草案》，但是執政當局隨即予以抵制。接著，在沒有基本法律的狀態下，由國民黨當局行政系統主導的各級地方選舉陸續展開。在國民黨主政的早期幾十年裡，地方自治制度也主要是以各級政府選舉為主，內容比較狹窄。1951年，第一屆縣市長選舉在台中、台南、嘉義、澎湖4個縣市中舉行。到了70年代初，蔣介石時代末期，除了台灣省長和兩個直轄市長外，各個市縣行政首長都已實現直接選舉，在國民黨的操縱下，國民黨占據大部分席位，但是黨外力量越來越壯大了。
70年代後期的“中壢事件”、“美麗島事件”等一系列反對國民黨一黨獨裁和操縱選舉的事件爆發後，國民黨被迫面對台灣社會的深刻變革，改革選舉制度和政治體制。蔣經國先生在其中扮演了積極的歷史角色。
1977年台灣第6屆省議會開幕，黨外勢力在省議會中的實力大大加強，開始挑戰國民黨的權威，國民黨再也無法完全控制省議會了。1985年5月14名省議員集體辭職，表達對國民黨黨團的抗議。地方自治法制化的問題也浮上水面。1989年台灣縣市長選舉和省級議員選舉舉行，這是戒嚴時代結束後第一次常態的公平政治選舉。在21名縣市長中，民進黨獲得6席，其他黨派獲得1席。到了1997年的13屆縣市長選舉中，民進黨獲得了23個省轄縣市長（包含福建兩個縣）中的12個，而國民黨只獲得了少數的8個，台灣地方政治生態出現了重大轉變。
1994年7月，台灣“立法院”通過了“省縣自治法”和“直轄市自治法”，台灣地區的地方自治法制化最終得以實現。同年12月歷史上唯一一次台灣省省長選舉進行，宋楚瑜以高票當選。宋楚瑜的強勢引發了李登輝集團的強力排擠，加上李登輝本質上的台獨追求，“凍省”也就是解散台灣省政府，成為當局主導的重大政策。1998年12月，台灣省政府最終被“凍結”。
1999年，台灣當局“立法院”終於通過了“地方制度法”，完備的台灣地方自治法規體系最終確立。從此，“地方制度法”成為規範台灣地方自治和地方自治權限的基本法律依據。這部法律的主要內容包括：1、對台灣省政府（已遭凍結）及省咨議會的權限做出規定。2、對直轄市、省轄縣市，鄉鎮市等地方自治團體的組織、權限、人民相關的權力義務做出規定。
經過50年的發展，台灣地區的地方自治制度最終歸於成熟。而在筆者看來，地方自治制度，是構成今天台灣縣市政府行政文化內容和特征的最重要的制度背景和社會基礎。很明顯，自治制度下的縣市政府，和受到上級政府直接任命、直接管理、全面控制下的縣市政府，其發展出的行政文化在本質上肯定是不同的。
2000年，從大陸內戰中因失敗而遷台的中國國民黨，在台灣地區領導人選舉中落敗，成為台灣島內的在野黨，發自台灣本土，并主張台獨的民主進步黨和陳水扁上台執政。此後國民黨和其盟友政黨持續衰退，直到2004年連戰、宋楚瑜訪問大陸，隨後馬英九當選中國國民黨主席和泛藍聯盟領袖後，國民黨才止住滑落，并在最2005年的縣市長選舉中，重新獲得了大部分縣市的執政權。2008年馬英九和國民黨重新上台，全面執政。多次的政黨輪替，使得台北當局和最高領導人依靠政黨工具來操控個縣市政府和其他基層地方政府的途徑被打碎，地方自治也不但從制度上，更從實際上徹底建立起來，為今天台灣縣市政府獨特的行政文化的發展與成熟奠定了基礎。
就在這個台灣政壇發生大變動、各黨大競爭的時代，不同黨派主政的各級地方政府，最終擺脫了台灣執政政權的完全控制，無論從法律上還是從現實上，完整的實現了地方自治。在地方自治的制度之下，台灣各個縣市的行政文化也漸漸發展出了自己的鮮明的特點。 |
