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| 緬甸軍事政變導致地緣政治動盪 |
中評社╱題：“緬甸政變的背後：一場新的地緣衝突？” 作者：蔡裕明（台灣），實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授
【摘要】緬甸位於中國和印度之間，緊鄰印度洋並蘊藏有稀土等重要礦產。隨著與中國的戰略競爭升級，華府不樂見看到這個具有重要地緣政治意義的東南亞國家倒向北京。緬甸的軍事政變與隨後抗議活動亦突顯國際戰略當中傳統又現實的問題，即當民主與人權的價值觀與地緣政治利益發生衝突時，應以何者為優先選項？應該要知道，有些時候以民主或人權為基礎的外交多以正義作為外衣，國際政治經常發生虛偽或雙重標準的情境。
一、前言
緬甸於今年2月1日發生軍事政變，軍政府逮捕實質領導人翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)，原本表示將根據緬甸憲法第417條規定在一年內舉行選舉並移交政權，後來軍政府發言人紹敏通(Zaw Min Tun)表示將於兩年內舉行選舉。在緊急狀態期間，國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)執掌國家權力，而副總統吳敏瑞(U Myint Swe)則暫時擔任總統。
實際上而言，緬甸從1948年成為一個獨立國家以來，軍隊已發動三場政變，軍方認為自身是國家的捍衛者，更藉由政變確保擁有政治與經濟權力。在緬甸政變過後，該國發生持續不斷的全國抗議軍事政權的抗議活動，抗議者遭到警察鎮壓，包括逮捕、射擊和使用水槍，造成數百人受傷甚至超過500多人死亡。此外，緬甸軍政府也攻擊克倫民族聯盟(Karen National Union)，一場內戰極可能發生。
聯合國人權理事會(UNHRC)於2月12日舉行第29屆人權問題特別會議，討論緬甸政變的影響。聯合國人權理事會旋即通過一項由英國和歐盟代表提出之決議，對民主選舉的政府被推翻表示遺憾，並呼籲立即無條件釋放所有被任意拘留的人，以及解除緊急狀態。美國宣布全面中止與緬甸的貿易與投資往來，歐盟也加大對於與軍方有關實體的制裁。
中國為緬甸最為重要的鄰國，即使西方國家因人權問題孤立緬甸並制裁緬甸的軍事領導人，北京仍與緬甸保持密切關係。從2010年緬甸逐步採取開放政策並實施民主選舉後，帶動許多外國企業進入緬甸，緬甸也逐漸開放長期封閉與不發達的市場，也開始建立與其他國家的外交關係。而當中國啟動一帶一路倡議後，北京希冀通過曼德勒(Mandalay)連接內陸的雲南省和印度洋沿岸的若開邦(Rakhine State)，即將緬甸視為帶路倡議沿線當中最為重要的國家，藉由強化中緬關係與北京在緬甸投資基礎工程建設來打開雲南通往印度洋的交通通道，並進口緬甸豐富的礦藏與森林資源。
然而，緬甸的軍事政變以及隨後軍方宣布進入緊急狀態，更影響中國在緬甸的戰略佈局，與此同時，錫、銅和稀土等價格已經攀升，並且影響金屬和礦產供應的安全性。換句話而言，緬甸的軍事政變以及所帶來從社會到經濟的紊亂，勢將影響北京在南方的一帶一路倡議，並且回到過去中國在南方的不安定狀態。
二、中國在緬甸的地緣與商業利益
緬甸幾乎是當代衝突源由的教科書。在1948年緬甸獨立前，緬甸曾經為英國統治，後日本曾經短暫統治緬甸。在緬甸國內地理特色上，緬甸境內多山與叢林，形成緬甸境內多種族、多宗教與社會經濟的割裂，這也使得即使軍方所掌握的中央政府，也很難將中央統治擴展到整個國家。實際上，位處緬甸邊疆的高原地區，即使沒有完全由中央管理，也是由各族最大的武裝集團所統治，部分的族群與中央政府斷斷續續交戰達一個世紀。
緬甸緊鄰中國與印度兩大強國，讓緬甸成為中印兩國的緩衝區進而形成易發生衝突的地區。更為關鍵的是，緬甸擁有豐富的資源，但缺乏有效的治理能力與體制來防止“資源詛咒”，各族的武裝集團也介入資源的開採，緬甸所擁有的資源反倒助長衝突、腐敗與外國干預的狀況。
在1960年代到1970年代中期，中國支持並武裝反政府的緬甸共產黨，讓緬甸軍方產生對這種干涉的不滿情緒。但是從緬甸於1988年8月的爭取民主的民眾運動遭鎮壓後，緬甸軍政府則轉向依賴來自北京的軍事與經濟支持，此後兩國的關係有重大改善，緬甸也擺脫先前的仇外政策並開始與中國建立合作關係。與西方關係密切的翁山蘇姬掌權以及全國民主聯盟(National League for Democracy, NLD)上台後，北京開始摸索如何與緬甸的全國民主聯盟建立合作關係，之後則遇到2015年的羅興亞人道事件，西方國家質疑翁山蘇姬在維護人權的立場，並減少對於緬甸的商業與貿易投資，此時中國的帶路倡議以及商業與貿易正彌補緬甸所欠缺的國際資金，兩國開始啟動多範圍的基礎建設合作。
在整個2020年，中緬關係實更有多項進展，特別中國國家主席習近平於2020年1月曾經訪問緬甸並紀念兩國建交70周年，簽署涵蓋在基礎建設的開發、鐵路、工業與電力項目、貿易與投資以及人力資源等33項諒解備忘錄(MoU)和協議，這些也是2000年以來緬甸與周邊鄰國簽署的最大一筆協議。
其中，雙方簽署皎漂經濟特區(Kyaukphyu Special Economic Zone, SEZ)深海港專案的特許權協定和股東協定，這將促進中國在印度洋的實際存在。皎漂經濟特區之開發原是北京擴大其在南亞勢力為更廣泛計畫的一部分，北京通過帶路倡議計畫對印度洋港口進行大量投資。
這些協議也對建立中緬經濟走廊(China-Myanmar Economic Corridor (CMEC)具有重要意義。從2016年羅興亞危機後，外國直接投资(FDI)流入緬甸的資金驟減，因此中緬間的貿易協定可使兩國受益，中國也能夠在“帶路倡議”上取得進展，強化其在緬甸基礎建設市場的地位，並擴大在該國與區域影響力。緬甸亦可獲得更多來自中國的投資，將促進其經濟增長。因此，在今年的政變發生之前，中緬兩國對於和平發展已有高度共識。1月12日中國外長王毅訪問緬甸時，另就中緬關係未來發展達成多項協議，並對緬甸提供新冠肺炎的疫苗。也就是說，中緬雙方均認為需要確保當前的項目和正在籌備中的項目是互惠互利，並且不會加劇武裝衝突或社會緊張局勢，而且緬甸需要擁有穩定的社會與經濟環境。
於是從地緣政治的角度而言，中國在緬甸軍事政變當中面臨重大挑戰，因為北京在過去5年來，與翁山蘇姬所領導的全國民主聯盟(NLD)之合作，以及中緬間的合作項目可能受到影響。
另一方面，儘管中國強化中緬經濟走廊、中緬邊境經濟合作區與若開邦(Rakhine State)經濟特區(special economic zone, SEZ)等計畫，然而，北京方面也認為在全國民主聯盟的主政下，中緬經濟走廊項目尚未全部啟動，對於這些項目多採取審慎的態度，且要求審查是否符合商業的可行性與國家發展計畫。
國防軍總司令敏昂萊雖然表示，緬甸在緊急狀態期間的外交、治理與經濟政策將保持不變，並且繼續與國際社會以及聯合國和東盟保持友好關係，並尊重現有的雙邊與多邊協定。軍政府另表示將優先支持占該國70%的農業與農民並恢復農產品之出口，減輕新冠肺炎對於該國社會經濟的影響；此外，軍政府將持續進行全國性的新冠肺炎疫苗的接種活動。然而，緬甸內部的公民抗命運動，特別是醫護人員的“不合作運動”將影響該國疫苗的接種。同時，西方國家在對緬甸實施經濟制裁後，將減少對西方國家之出口，且將損及緬甸的對外關係，制裁所帶來的不確定性以及隨後的經濟增長放緩，很可能會給緬甸的國際貿易與內部社會經濟形成壓力。
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