三、探討二：建立具有兩岸特色“一國兩制”模式的中華聯邦
國家結構模式涉及了一國的歷史背景，由於中國自西元前221年秦始皇開始就是一個統一的中央集權國家，因此中央與地方的權力結構有別於美國的聯邦制。
北京的立場始終堅持單一制的國家結構，但卻也引發幾個地區的問題：首先，中國大陸境內有許多少數民族，雖中共憲法已劃分區域自治區的權力，但由於中國共産黨的地位甚至高於憲法，儘管一些少數民族代表在少數民族地區成為了最高行政領導，但決定權卻掌握在黨委書記手中。黨委書記職務幾乎是由漢人來擔任。這就造成了在關鍵問題上，少數民族沒有真正的發言權，故引發許多的衝突暴動的情形。第二，港澳特區的問題。香港與澳門回歸前是殖民地，在實行“一國兩制”後分別制定特別行政區基本法，強調港人治港，澳人治澳，高度自治，但香港地區對於其基本法第23條涉及政治敏感度較高的條文，限制香港人的自由權引發香港人的反彈。雖在澳門地區的情況輕微，但顯示“一國兩制”的實行後確實存在“兩制”落實與否的問題，特別是中共中央的介入限度。第三，兩岸關係。台灣與港澳的情況不同，其定位非同港澳，與中國大陸的關係既不是國內關係也不是國與國的關係，這樣情況下如何解決走向統一的問題更形複雜。
過去所提出的“一國兩制”先是為解決台灣問題，雖然過去中共領導人始終堅持“和平統一，一國兩制”，但這樣的說法已在2008年後略有減少，除了幾次的重大公開場合的宣示以外，不再在台灣方面的文件出現。雖然不能就直接推論北京堅持台灣實行“一國兩制”的立場有立即的改變，但“一國兩制”以外的模式或許已有些微的鬆動，許多大陸地區學者在近十年也有探討聯邦制或其他相關的著作發表，其中不乏重要的涉台學者，他們所提出的論述對於兩岸未來的國家模式很有參考的價值。而台北方面，所提出的統一模式論述在2001年連戰提出邦聯制以後就較為少見，也鑒於當時陳水扁時期的台獨立場，無法讓各方對中國統一有期待。而在2008年國民黨重新執政後，先將目標放在恢復交流協商，加上台灣民眾的民意分歧，台北亦無意在現階段就做統一的推動工作。
另一方面，在2008年5月以後，兩岸均同意一個中國，不會分裂一個中國，分歧的地方衹在於這一個中國是中華民國或是中華人民共和國。並且雙方在反對台獨的立場上有完全的共識，這有助於逐步纍積政治互信，創造政治接觸。而兩岸恢復交流至今衹有五年多，尚未完全恢復經濟事務的交流，各項經貿領域的後續協商都在進行中，文教的交流還衹是初步的推展階段，因此兩岸還無法跨入“政治議題”的談判，更不用說是談到“國家統一”的議題。存在的主權分歧目前仍是擱置爭議的階段。台北與北京雙方均有認知，現階段是要創造與營造氣氛和環境，政治談判仍不到時機。
雖然美國的聯邦制不能複製到中國，但美國十三州從邦聯制最後走向共組聯邦的過程可以借鏡，台北馬英九也曾在多次的公開場合提出借鑑德國模式來解決兩岸爭議，北京知道台北的立場，因此回應德國模式的說法已不像以往那麼強烈的拒絕。美國與德國都是現行實行聯邦制的國家，若將中國的國情納入考量，並參考美國聯邦制的制度及東西德處理主權的方式，應可以畫出一個藍圖，提出“中華聯邦”的設想。
在中華聯邦的架構下，首先要確立的是兩岸雙方均同意同屬一個國家，同是一個屋頂的框架。這也符合中華民國憲法及中華人民共和國憲法的規定，統一後無論是北京“一國兩制”的安排或台北“一國兩區”的說法，亦不違反各自憲法的規定。對北京來說，其底線是“國家的主權與領土不能分割”；對台北來說，“中華民國存在”的事實不能忽視，顯示中華聯邦的組成，並不會違背各自堅持的底線。第二，“中華聯邦”應組成一個高於兩岸各自憲法的聯邦憲法以及聯邦委員會(或稱聯邦政府)，在聯邦政府之下，各自管轄固有的領土，這符合北京“一國兩制”的精神。這裡的一國指的是中華聯邦，而兩制指的是中國大陸的社會主義制度與台灣的資本主義制度，有別於港澳“一國兩制”地位的解釋，由於中國大陸仍以經濟發展為主要的國家發展目標，地大人眾，如何漸進式地走向政治改革的道路，仍是中共中央關切的議題。第三，“一國兩席”來解決國際社會代表權的問題。可借鑑蘇聯共和國當年聯合國有三席代表的例子，在不造成“兩個中國”及“一中一台”的疑慮下，“一國兩席”同時都代表“中華聯邦”與國際組織交流，透過主權共享的方式，以解決台灣目前無法加入聯合國及其相關國際組織的困境，符合北京的底綫。
目前兩岸未有政治談判，對於“一國兩制”的說法不妨暫時擱置。對台北來說，“一國兩區”希望能從北京這裡得到話語權。畢竟這是兩岸“統一後”北京建議的模式，當台北在目前尚未表態是否要走上“統一議題”的談判桌前，或台灣尚未表達願意接受這種“統一後”的政治制度前，實際上過度的倡導，不具實質的意義。2012年3月吳伯雄向胡錦濤提出兩岸關係是“一國兩區”，〔10〕這是台北國民黨執政時的立場，沒有脫離一國的框框，因有爭議的是一國是什麼；北京可能會修正為大陸、台灣同屬一個中國；“一國”可以解讀成一個國家或是一個中國，和大陸的“一中”不謀而合，“兩區”根據中華民國《憲法》規定，大陸和台灣同屬一個中國，分為大陸地區和台灣地區，就是兩個地區。
兩岸關係的現狀，以國台辦王毅在2012年11月26日提出“兩岸在國家尚未統一的特殊情況下的政治關係”的說法來解讀，〔11〕應該可以放在下面三個層面來觀察：一是兩岸今後將在“不是中央與地方關係”前提下進行平等協商；二是兩岸是“國家尚未統一的特殊情況下”的两個“當局”，大陸必須正視台灣尚未與大陸統一並一直存在的現實；三是這將是一項在統一前兩岸政治定位的“權宜安排”，主要是讓台灣在走上政治談判桌之前，感到有受到大陸“對等”。但未來整合的模式由兩岸共同來研商，而不是北京單邊的主張，衹有做到這一點，也才能叫做是“合情”的安排。
目前兩岸兩會多次會談，達成了多項經貿、司法、文教等協議，兩岸經貿特色交流應加以制度化與法制化，以有利於將“兩岸特色”的談判模式放入未來的政治談判。“兩岸特色”的核心是雙方對等談判，互利雙贏，這樣的基礎之下，對於政治互信的加強，更勝於官方的言論強調，亦有利於對如何解決政治關係尋求共識。面對經濟全球化與區域化快速發展、世界經濟的不確定性與風險明顯增加的環境，推動兩岸高層次的制度性合作，特别是台湾經濟增强國際競爭力和防止邊缘化。當前兩岸最主要的障礙就是雙方認知不足，互信不足。應當先通過政治接觸，厚植政治互信。
雖北京過去已明確地拒絕中國實行聯邦制的可能性。但早在中國共產黨第二次全國代表大會就提出來“用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國”。〔12〕在中共七大時的黨章又重申“為建立獨立、自由、民主、統一與富強的各革命階級聯盟與各民族自由聯合的新民主主義聯邦共和國而奮鬥”的官方主張。〔13〕而到了胡錦濤、習近平時期，雖仍堅持一國兩制方針，但對於外界提出的聯邦制亦沒有公開拒絕。
中華聯邦的論述核心在於兩岸四地都對同屬“一個中國”有共識，並解決兩岸四地及中國境內少數民族的自治問題，“一國兩制”雖可以解決香港與澳門的回歸，但因“一國”的爭議一直存在兩岸之間。美國哈佛大學榮譽教授傅高義（Ezra F.Vogel）在2012年6月所出《鄧小平改變中國》一書中曾經表示，鄧小平若健在，可能對“一國兩制”這個詞有新的提法，但精神不變，鄧不急於統一，會讓兩岸當前的良好形勢延續下去。他相信，中共十八大後的新一代領導人也會延續鄧的對台方針。〔14〕因此“一國兩制”的精神沿用，並加入新的內涵，中華聯邦的可行性將大為增加。
不妨參考美國自由作家趙英順的說法，他主張中國走向聯邦制並可同時兼顧政治改革的進程。他說聯邦制是在統一的國家中處理高度差異性民族宗教問題的最佳選擇，也是在統一的國家中實現不同語言、文化、習俗的人民和平相處的最好安排。未來的中華聯邦可以大區作為組成單位的新型聯邦。以漢族漢字漢文化為主的中國內地各省（中國本部）的中央集權管理已有幾千年的歷史，連續不斷非常穩定，各省互相依存融為一體，已經無法分開，因此可以單獨作為一區加入聯邦（可以稱為“中原區”或“大陸區”），台灣，西藏，新疆（或許再加其它民族地方）各為一區，各區共同組成中華聯邦。對內實行高度自治，包括自行制定憲法，自行決定政府形式，自行選舉官員，自行課徵賦稅，自主語言宗教等等，對外同屬一國，外交軍事以及重要經濟事務由聯邦政府統一行使，各區代表組成的聯邦上院監督聯邦重大事務。而推行政治改革，解決邊疆地區的矛盾，也可避免國家解體崩盤，另一方面，政治改革也可規範政府貪污情況，不致引發社會動亂甚至革命。〔15〕
中華聯邦的重點：第一、主權共享的問題。冷戰結束後，主權概念進一步模糊化，主權國家之上有歐盟等“超主權”（supra-sovereignty）；主權國家之下有“次主權”（sub-sovereignty），即國家賦予其領土在個別範疇有主權能量；主權國家競爭者為“片面主權”（unilateral sovereignty），多是單方面立國的分離主義運動；主權之旁有“類主權”（quasi-sovereignty），像當年東印度公司，或今天部分取代國家的跨國企業。〔16〕沈旭暉教授即認為香港特區政府應擁有次主權的行使權限。而在新成立之聯邦制度下，中央之聯邦的主權是由雙方所分享，不是一方所獨得，聯邦之領導也是由雙方輪流擔任或是依照一定原則選出，對外代表一個光榮之元首，並不具有行政權，對邦內事務，亦不能加以干涉。
第二、國際社會參與空間的問題。在國際組織，存有統一之大聯邦，但是其席位應當是雙方共同保有，而在對外之雙邊關係上，則由大聯邦組織代表團，和各國建立外交關係，所以各邦之間和他國擴展外交關係，等於是聯邦擴展外交關係，彼此可以分享。閻學通教授即主張台灣在爭取聯合國參與的問題上，可參考蘇聯共和國當年聯合國有三席代表的例子。〔17〕衹要台灣不造成國際社會誤認為“兩國兩席”，應是可以思考的方向。北京清華大學當代國際關係研究院院長閻學通在一場台灣政治大學的座談會中提出，兩岸的模式可借鑑當年的蘇聯“一國三席”，蘇聯在聯合國有三個席位，國名是蘇維埃聯邦共和國，由14個共和國組成，而蘇聯憲法上將這14個共和國視作“加盟國”，亦即視作一個“非外國的國家”。〔18〕每一“加盟共和國”都有權與外國直接發展關係，簽訂協議及互派外交及領事代表，並有建立武裝部隊的權力。他認為台灣要先在國際空間上有所突破與實質的參與，兩岸可共同加入聯合國等國際組織。他形容兩岸關係就像在同一個位置，硬要放兩把椅子，就行不通；如果換個方式，例如把椅子放一前一後，或許就能解決問題。他雖未提出兩岸應走向什麼樣的模式，但提出了蘇聯的例子，顯見蘇聯的聯邦制是可為的做法。衹是兩岸未來應該以什麼國名去代表這第三席?仍是爭議的問題。
四、在建立具有“兩岸特色”的“一國兩制台灣方案”之時，也必須有“整合的過程”比“整合的目標”重要的認知
北京推動的“一國兩制”政策是由鄧小平所創并作為中共對台政策的指導方針，短期認為它會有所消退是一個不切實際的期待。而對台灣來說，近三十年來對“一國兩制”的回應，也沒見到有積極正面的結果，所以想在短期之內看到“翻盤”現象，也有其不易之處。但對於兩岸解決此一困難癥結，若強調在維持“一國兩制”精神不變以及“主權共享”的前提之下，尋求一個可為兩岸共同可以接受的實質架構，加上兩岸自2008年以來已逐步建構的兩岸特色經濟制度化協商模式，“中華聯邦”的可行性已經大為增高，建立一個具有兩岸特色的“統一模武”，讓兩岸在“一個屋頂”框架之下，除了雙方均擁有實質的主體地位之外，尚能推行彼此不同的社會、政治制度以及各自接受的生活方式，或許是可行之方向。
|
