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| 拓展台灣居民在大陸相應權利義務實踐也有助於推進和平統一 |
中評社╱題：台灣居民在大陸權利義務實踐的法治思維、政策路徑與治理體系 作者：王鶴亭（河南），河南師範大學政治與公共管理學院副院長，教授、法學博士
【摘要】台灣居民作為中國公民的權利義務因為多種原因在大陸尚未充分實現，“同等待遇”成為功能性、權變性和實效性的替代路徑。作為基點和聯結的“同等待遇”能够逐步推動台灣居民在大陸的法律身份、政策地位和實際待遇的內在契合。為了推動和深化台灣居民在大陸的權利義務實踐，法治思維應以“台灣居民是中華人民共和國公民”為準則，逐步將大陸既有法律規範擴展適用於台灣居民在大陸的權利義務實踐，政策路徑可以從放寬或規避戶籍准入限制入手，推進“居民待遇”以達到等同於實現公民權利義務後的效果，而綜合治理體系則從主體治理、屬地治理、分層治理和流動治理等方面切實解決具體實踐問題。
隨著越來越多的台灣同胞來大陸投資、創業、學習、就業和生活，保障台灣同胞在大陸的合法權益有助於深化兩岸融合發展，拓展台灣居民在大陸相應權利義務實踐也有助於推進和平統一。黨的十九大報告提出“逐步為台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇”。《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》、《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》等相繼出台，正在將台灣居民與大陸同胞同等的待遇的範圍逐步拓展、層次逐漸深化。逐步為台灣同胞提供同等待遇，以及台胞權益保障的法制化、規範化、平等化、全面化本質上契合於“台灣居民是中國公民”這一基礎規範。從根本上講，台灣居民在大陸的同等待遇、權益保障的相關法律規定、政策路徑和治理體系之間應具有內在邏輯的一致性，而台灣居民在大陸的權利義務及其實踐是這一問題的核心與基點。
一、台灣居民在大陸權利義務及實踐限制
台灣居民在大陸享有經濟、社會、文化、教育等方面的同等待遇，具有充分的合法性，源自於台灣居民作為中國公民的法律身份。首先，《中華人民共和國憲法》在序言中明確“台灣是中華人民共和國神聖領土的一部分”，第三十三條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”而《中華人民共和國國籍法》則規定：“父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍”，“父母國籍不明，或無國籍，定居在中國，本人出生在中國，具有中國國籍。”因此，依據憲法、國籍法的相關條文以及基本法律原則可以確定，台灣居民是中國公民，當然享有中華人民共和國憲法和法律規定的權利，同時也應履行憲法和法律規定的義務。其次，台灣居民還在大陸相關法規中被明文確證為中國公民。《中國公民往來台灣地區管理辦法》第二條規定“居住在大陸的中國公民（以下簡稱大陸居民）往來台灣地區（以下簡稱台灣）以及居住在台灣地區的中國公民（以下簡稱台灣居民）來往大陸，適用本辦法”，既確認了台灣居民是中國公民，更進一步指出台灣居民是居住在台灣地區的中國公民，并將居住地作為具體法律適用、政策實施的依據。
但由於兩岸政治對立格局的影響，在台灣地區的台灣居民暫且無法實踐《中華人民共和國憲法》和法律規定的權利和義務，在大陸的台灣居民也尚未能够充分實現憲法和法律規定的權利義務。具體而言，台灣居民“在大陸各領域的公民權利雖逐步實現但仍有部分存在差別對待”，①或者說適用於大陸居民的法律及政策并未普遍適用於在大陸的台灣居民身上，或是因為大陸對於台灣居民權利義務實踐的法規細化、政策調整必然有著從無到有、從特例到普遍的過程，這在客觀上也就“使得實踐中台灣居民在大陸的權益保障呈現出迥異於大陸居民的二元結構”。②
台灣居民在大陸作為中國公民的權利義務實踐受限的內涵和因素在不斷演進。在兩岸隔絕時期，軍事對峙與政治敵對使得兩岸人民無法往來，而大陸方面則將台灣同胞視為將被解放的人民，統一後將大陸地區的法律、政策等直接適用於台灣地區，無須單獨制定針對台灣居民的法規等。在兩岸民間交流階段，兩岸開始面對人員往來和流動的問題，台灣方面在立法和行政上對於大陸居民赴台均采取嚴格的限制立場，大陸方面則積極恢復和保障台灣居民的相關權利及待遇，但範圍相對較小，多集中於台商群體，對於相關實踐問題采取個案化、特殊化、靈活化的方式加以處理。在兩岸融合發展階段，台灣居民在大陸求學、創業、就業和生活日益增多，大陸方面開始逐步尋求常態化、普遍化、規範化的方式去推動台灣居民的權益保障和權利義務實踐，但仍存在法制化、平等化、一體化不够充分的問題。而且，在台灣居民權利義務實踐成為客觀問題并逐漸顯現的歷史過程中，大陸方面關於公民權利義務具體實現的程序機制與台灣居民在大陸權利義務實踐的實際需求之間并不完全匹配。憲法和法律規定的權利義務均需具體的法律法規、政策措施以及相應程序等加以落實，而公民權利義務的充分實現總體而言是以“戶籍”作為程序的依據及起點的，涉及具體各項權利義務實踐與保障的相關法律法規及政策舉措也多以“戶籍”作為判斷適用範圍及程序的依據，而兩岸都采取單一戶籍的原則使得在大陸的台灣居民暫不具備大陸戶籍，相關的程序問題也因此造成台灣居民在大陸地區應然的“公民權利義務”與實踐脫節。更為重要的是，兩岸政治對立格局之下台灣當局對於台灣居民在大陸權利義務實踐的種種限制嚴重阻礙了台灣居民正當權益的實現與保障。與兩岸民間交流日益深化的趨勢背道而馳的是，台灣當局對於台灣居民在大陸參政、投資、就業、就學、生活等出台了越來越繁多而綿密的限制性、禁止性和嚇阻性規定，例如台灣方面對於台灣人民在大陸公務及事業部門擔任職務、在大陸申請居民身份證與護照、申請大陸相關公共福利等都做出了禁止性或互斥性的規定。這一方面使得台灣居民在大陸實踐作為中國公民權利義務的成本與風險升高、動力不足，進而導致權利義務實踐不充分，或是實際享有的權益與所承擔的義務不對等，另一方面間接影響了大陸方面相應的法律適用和政策實踐，大陸并未完全、嚴格及直接對台灣居民適用與大陸居民相同的法規、政策及程序，尚未將台灣居民的權利義務加以法制化，也是為了維護和增進台灣居民的實質權益、避免讓台灣居民陷入“兩難”，③而是采用變通方法來達到實質上合理保障台灣居民權益的效果。當然，大陸也沒有法律規定明確排除台灣居民的政治權利等，④當前涉及在大陸台灣居民的相關法律適用及政策舉措基本上迴避了台灣居民在兩岸的權利義務衝突或重叠的困境。
二、台灣居民在大陸權利義務與“同等待遇”
對於台灣居民在大陸權利義務實踐問題，大陸更側重於其權利保障的部分，而且是以個案、便利或權宜、變通的方式來保障和促進其權益，相應的程序不斷精簡，所涉及的項目和範圍也在不斷擴展。台灣居民在大陸權利義務的具體事項所對應的待遇朝向與大陸居民趨同的方向拓展，對應的政策舉措在實效和結果意義上可以被視為是台灣居民作為中國公民的權利義務在大陸地區被逐漸“激活”和實踐的過程，既有政策法規規定的權益也可以作為未來台灣居民的中國公民權利得以實現後的“正面清單”。但需要注意的是，無論是在邏輯還是在法理意義上，台灣居民在大陸的現實待遇雖然與權利相關，因為權利而產生但不等於權利本身。基於台灣居民按照既定的法律政策規定和程序實現相應權利義務存在障礙和遲滯的客觀現實，“同等待遇”就成為保障和促進台灣居民在大陸正當權益的階段性、功能性和實效性的權變之舉。雖然當前享有“居民同等待遇”還不能完全等同於法律意義上公民權利義務的實現，但在很大程度上能够達到與之相同的實際效果。而且作為變通路徑的“同等待遇”舉措具有很強的可持續性和延展性，以之作為聯結性節點，能够推動實現台灣居民在中華人民共和國法律體系及政策實踐中的政治地位、法定權利與實際待遇的內在契合。
同等待遇并不完全等同於公民權利義務實踐或實現，而是克服政治分歧、身份衝突、戶籍限制的政策創新。台灣居民在通常的情況下是以“台灣同胞”的身份存在於中國大陸，這也是一種特別的現象，“台灣同胞”的身份定位主要涉及政治問題及認同問題。而在相關法律中雖被界定為“中國公民”，但在實踐中作為中國公民的權利義務卻是依戶籍而界定與落實的，當前對於台灣同胞或台灣居民身份權利的確認，仍是采戶籍認定的原則，台灣同胞在大陸地區尚未設有戶籍的情況下，其身份仍隸屬台灣戶籍，不依一般中國公民的規範，被視為一種身份特殊的群體。這也意味著當前制度下的台灣居民在大陸作為中國公民的權利義務的既有實踐與規範之間存在落差。但如前所述，這種落差主要是由於兩岸政治分歧和單一戶籍準則等造成的。事實上，類似落差也同樣存在於台灣，台灣方面除了嚴格以戶籍作為大陸居民獲取相應權益的基礎條件外，對於已經獲得台灣地區戶籍和身份證的大陸居民的權利仍有諸多限制，更遑論尚未獲得戶籍的大陸居民。相比之下，大陸方面除了以“台灣同胞”來表達政治情感和政策包容之外，更是儘可能地采用各種變通方式為在大陸的台灣居民提供便利和保障，使其能够在既有兩岸格局下享受兩岸的雙重利益。當然，這種變通方式均以因地制宜地保障和增進台灣同胞的實際權益為準則，甚至以台灣地區的相應標準作為參照，也就會呈現出相對於大陸居民的超額權益或是相較於台灣地區的權益不足的情況。在這種既有脈絡和困境下，“同等待遇”即是具有替代效應的階段性、標志性變通之舉和政策創新。
同等待遇并不是無差別待遇，是在同等情況下與當地居民相同的待遇。保障台灣居民在大陸作為中國公民的權利義務是平等權的必然要求，但其實踐或落實的結果卻并不等於無差別待遇。一方面，在兩岸尚未正式結束敵對狀態、國家尚未最終完全統一的情況下，基於國家安全、社會公共利益的整體價值以及兩岸分屬兩個“法域”的客觀實際，大陸不得不在台灣居民的政治參與、市場准入等方面做出必要而合理的限制，這些限制并不必然違反平等原則。另一方面，參照大陸居民的公民權利義務實踐，台灣居民在大陸的同等待遇是一個相對標準，參照對象不是台灣地區的台灣居民，而是大陸居民，而且前提是“在相同的情況下”。⑤大陸居民的公民權利義務實踐基本以戶籍為依據，根據戶籍地的實際情況而展開，而且“戶籍是當前社會管理體制中的關鍵，不但承擔了人口登記的功能，還附帶了公共服務待遇准入等複雜的社會經濟因素”，⑥但大陸各地在教育、醫療、社會保障等公共管理和服務方面存在著資源及質量上的諸多差異，要求將大陸所有地區的居民平等的公民權利義務在實踐過程中轉化為同等的待遇既不合理也不現實。因此，同等待遇的落實袛能是參照台灣居民在大陸居住地的居民待遇，逐步消除與當地居民公民權利實踐的實際結果之間的落差。
同等待遇是要逐步達到與大陸居民實現其公民權利義務後所形成的待遇相同的狀態和效果。當前台灣居民在大陸權利義務實踐受限可能是必要而合理的，但不是固定不變的，限制也在逐漸減少。自兩岸開放民間交往交流以來，大陸方面根據形勢發展和實際需要持續推進對於台灣居民的權益保障，台灣居民在大陸各領域實際所獲得的待遇與大陸居民的待遇之間的差異和差距在逐漸縮小。從法理或者邏輯上而言，台灣居民作為中國公民在中華人民共和國有效管轄範圍內的權利義務是先在的，在實踐中應是逐漸被恢復的，相應的限制應是逐步被消除的，但由於國家尚未完全統一及台灣當局尚且有效管轄台灣居民的特殊情況，在大陸既有的公民權利義務實踐體系中，大陸方面采取“同等待遇”的創新路徑來達到如同台灣居民實踐了其中國公民的權利義務、相關限制被消除後的實際效果。然而，無論是既有權利義務的恢復，還是“必要而合理”的限制的消除，或是“同等待遇”的落實，都是漸進的，最終的效果也是一致的，最終也將達到邏輯、法理與現實的契合。因此，十九大報告提出“逐步為台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇”，能够成為保障和推進台灣同胞權利義務實現的務實、嚴謹和負責的政策路綫。
三、台灣居民在大陸權利義務實踐的法治思維
台灣居民是中國國民和中華人民共和國公民這一法理事實，決定了其在大陸地區的法律身份、權利義務和居民待遇應以《憲法》和法律上的平等權為參照和準繩。“同等待遇”提供了在學習、創業、就業、生活領域裡與對應的公民權利實踐效果相同的變通路徑與替代方式，但本質上并不完全是在落實和實踐應然的公民權利義務。作為銜接法理與現實的節點和中介，“同等待遇”本身或許就需要在法律上被“正名”或“合法化”，或者作為推動台灣居民作為中國公民權利義務充分實現的動力或路徑。在依法治國的宏觀架構下，處理台灣居民在大陸的權利義務問題最終必須秉持法治思維，以“台灣居民是中華人民共和國公民”為準則，探尋穩定、平等、普遍的法律路徑。
實際上，大陸方面關於台灣居民在大陸作為中國公民的權利義務實踐的既有法律路徑已經是比較規範和穩定的，袛是其適用範圍不足以應對形勢發展和統一工作需要。按照大陸現行制度與程序，中國境內定居的中國公民必須完成有效的戶籍登記，才能保證并實踐完全的公民權，經過居民身份登記才能真正使公民的權利義務成為一種法律意義和實踐意義上的事實存在并得以實現。與此同時，《中華人民共和國身份證法》、《中華人民共和國公民出入境管理法》《中國公民往來台灣地區管理辦法》、《公安部關於簡化辦理台灣居民在大陸暫住手續的通知》等相關法規也詳細規定了台灣居民在大陸獲得戶籍和居民身份證的條件和程序，也明確了台灣居民在大陸完全實現中國公民的權利義務所需要遵循的基本程序。因此，在邏輯上和理論上，台灣居民在大陸按照既有法律所規定的條件和程序實踐和實現其作為中國公民的權利義務的法律路徑是暢通的。而且，依循此法律路徑，台灣居民在大陸必然也必須獲得與大陸居民同等的待遇，而且這種同等待遇就是公民權利義務實現的直接結果。但如前所述，這一路徑所需流程和時間較長，標準和條件也相對較高，加上台灣方面對此也有諸多限制，使在大陸設籍領證的台灣居民在台灣遭受不成比例的權益剝奪，嚴格依循這種路徑也因此在短期內難以便利、廣泛并有效地保障與增進台灣同胞在大陸的權益，而且大陸方面在事實上也已經將台灣居民在大陸相關權益保障的工作路徑拓展到既有法律路徑之外。
在增進同等待遇或促進權利義務實現的既有立法路徑上，面向未來的舉措和研究認為有著多種可能的形式如變通適用大陸居民權利保障方式，僅對台灣居民同等待遇進行專項立法，升級既有特別法的綜合立法，單獨構建全面的綜合立法等，⑦相應的立法技術則可以以大陸居民權利為參照，總結提煉台灣居民權益保護“負面清單”，暫不宜采取全國範圍內的統一立法，而是以地方性的政策探索為先導。⑧綜合而言，既有研究在立法建議上相對審慎克制，相關立法主要包括“用舊”、“立新”兩類形式，涉及綜合與特別兩種法律，總體傾向於漸進、小幅、修正及特別、地方的立法路綫，相對於既有的法律路徑已經有相當程度的擴大與深化，但基本上還是立足於“台灣人作為特殊中國公民”的核心邏輯與基本準則，未來仍可能面臨頭緒繁多、法律衝突以及適用範圍不足等問題。
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