最後，中央統一解釋反制地方自行修訂自治條例儼然形成法律戰。先前中央對於全國的統一規範遲未出爐，解釋其因是仍有訂定自治條例的縣市仍未上報，將持續與縣市溝通瞭解，彙集意見後於適當時機宣布一致性規定。民進黨執政中央未能事先協調地方暫緩修正地方自治條例，反而在地方修法後再以中央法規打臉地方，凸顯中央法令權威性。2020年12月31日行政院宣布萊豬政策中央地方統一規範與原則，相關地方食安自治條例凡定有“乙型受體素一律不得檢出”之規定者，因違反憲法並牴觸中央法規，自2021年1月1日起，“原訂者函告無效/新訂者不予核定”，而主要原因就是地方自治條例不合法、不合理、不可行。
中央與地方間衝突將以法律戰方式呈現。依據《食品安全衛生管理法》第15條第4項規定，依法不得檢出瘦肉精，但當中央訂出容許標準，縣市有關食品安全自治條例訂出零檢出，則明顯牴觸中央法令。從法律位階層級檢視，《動物用藥殘留標準規定》係衛福部依據《食品安全衛生管理》法第15條第2項所制定；當地方政府的自治法規比中央法規命令嚴格時，行政院可依《地方制度法》函告無效。但在野地方執政聯盟聲請釋憲解釋，以對抗中央法律權威。從釋字第498號：“中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。”第738號解釋文：“以自治條例為因地制宜之規範，均為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許。”然而，未來民進黨執政中央與台灣民眾黨、國民黨執政地方法律之戰，恐怕曠日費時。
叁、美萊豬及日核食換取台灣國際空間之迷失
蔡英文總統曾表示關於進口美國牛肉和豬肉議題，從台灣前領導人陳水扁到馬英九，皆對美方做出承諾，試圖解決關於美牛、美豬的問題。蔡英文認為“這是台灣政府解決問題的能力，它所影響的，不衹是台美間的經貿關係，甚至包括CPTPP（跨太平洋夥伴全面進步協定）等區域貿易協定的參與”。若台灣能在美豬、美牛的議題上，跨出關鍵的一步，將是台美經濟全方位合作的重要起點，“台灣要成為全球供應鏈重整中的關鍵力量”。
民進黨政府上台以後，改變馬英九時期“親美和中”戰略，轉向為強硬“聯美抗中”路線；在反中路線戰略指導下提出“抗中保台”，積極配合美國所建構印太戰略民主同盟角色。美國藉由出台一系列友台政策、對台軍售，塑造美台關係處於斷交以來最佳狀態；因此作為親密戰略夥伴，民進黨政府必須給予政策回報。在美國衛生部長訪台後，立即釋放美萊豬進口政策，以期換取美台簽訂《雙邊貿易協議》(Bilateral Trade Agreement，BTA)，避免台灣在亞太地區成立《跨太平洋全面與進步夥伴協議》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)後，經濟一再被邊緣化。同時，也希冀與美國洽談《美台自由貿易協定》（FTA）。
拜登則明白表示，在美國國內勞工、教育問題未解決之前，不會與其他國家簽署任何經貿協議，這等於是斬斷民進黨政府藉由開放萊豬進口，以換取與美國簽署《雙邊貿易協議》（BTA）及《自由貿易協議》（FTA）之政策邏輯。可以說開放美萊豬政策效益，並未符合原先政策預期評估，故被在野泛藍及泛綠政治聯盟批評為“熱臉貼冷屁股”、“賠了夫人又折兵”、“犧牲民眾健康權益換取國際空間策略徹底失敗”。
首先，開放美國萊豬進口源自鞏固“聯美抗中”、“抗中保台”之戰略及反中路線。美國期許及要求台灣開放萊豬進口，導致民進黨政府政策讓步，此源自“聯美抗中”、“抗中保台”戰略架構反中路線之需要，但此讓步並未換來經濟對話及台灣國際空間擴大化。儘管民進黨在2012年即已轉向採取國際標準，但並未主動提出開放美萊豬進口，這主要還是受2020年大選獲勝影響，美國在台灣大選中不斷助攻蔡英文，宣稱中國不斷介入台灣大選，此次蔡英文獲得民選總統以來最高票當選。因此，在2020年8月宣稱開放美萊豬進口台灣，形同助攻特朗普在11月即將而來的總統大選，然而此項政策並無助於其選情；反而損及民進黨政府治理績效及領導威望。
台灣社會約50-60%民意反對將“食安健康權益”及“經濟對話利益”進行談判議題掛鈎，據《TVBS》調查即使開放美萊豬進口，可以換取與美國談判、簽訂《自由貿易協定》（FTA）， 仍有51%民眾表示不贊成，35%贊成。針對衛福部長陳時中提出開放進口美豬、美牛可為台灣換取國際地位之說法，則有54%民眾不認同、36%同意。這顯示若為維持“聯美日以抗中”戰略，而卻以漠視、犧牲台灣民眾健康權益為代價，最終將反饋降低民眾對民進黨政府政策認同，及減少蘇內閣支持度及損及蔡英文總統政治聲望，這將進一步衝擊2022年台灣地方選舉及2024年台灣總統大選。
其次，若相繼開放美萊豬與日核食恐產生“共振效應”，短期內民進黨應會避免日核食入台。台灣普遍民意反對日本核災區食品進口，反對犧牲民眾健康權益換取經濟對話利益之談判議題掛鈎。若民進黨政府再倡議開放日本福島核食進口，恐再增加台灣民眾疑慮及反彈，且鑒於開放美國萊豬未必立即助於換取商談簽署貿易及投資框架協議經驗；即使開放核災區食品，日本也未必能夠協助台灣參與CPTPP，一旦兩項政策目標皆落空卻要付出這麼大外交挫敗，恐增加民眾對政府執政治理能力質疑。
若繼美萊豬後再開放日核食進口台灣，恐將產生“共振效應”，持續重挫蔡英文政治聲望及民進黨政府民意支持度。針對駐日代表謝長廷說“若我們比大陸還要晚開放日本核食，會讓日本支持台灣的人士沒面子”，民調顯示高達77.3％民眾不認同。若開放核食進口，62.2％民眾不相信政府有能力把關食安，僅29.8％民眾相信。針對謝長廷說法若不允許日本核災區食品入台，恐無法利用日本擔任CPTPP輪值國主席機會參與，國民黨則批判台灣根本還沒向即將是CPTPP輪值主席國的日本提申請，而11個CPTPP締約國有馬來西亞、汶萊、智利跟秘魯4國未完成國內批准程序；“台灣根本不可能有申請加入CPTPP的機會”。
台灣民眾並不支持以犧牲健康權益換取國際空間的政治交換關係。民眾普遍民意認為，“生命健康權益”高於“國際活動空間”。例如2020年12月23日國民黨智庫公佈日本核食民調，結果指出高達74.4％民眾不贊成開放進口，66.9％民眾不認同開放核食才能爭取加入CPTPP。足見普遍台灣民意反對日本核災區食品進口台灣，也不認同要犧牲健康權益換取國際空間。由於反核食公投兩年禁令也即將滿兩年，是否台灣將開放核災區食品進口，頗令人關注。顯示台灣民眾對進口美國萊豬及日本核災區食品，皆持高度反對立場；同時普遍反對以犧牲“健康權益”換取“國際空間”。
最後，開放美國萊豬進口政策恐將產生骨牌擴散效應，形同對其他畜養萊豬的國家開放。依據WTO中“最惠國待遇”國際義務，台灣一旦開放美國萊豬進口，未來其他國家要求比照美國待遇開放萊豬進口時，台灣難以在法理上拒絕其他國家萊豬進口。民進黨當局宣稱僅衹是開放美萊豬進口，但事實上由於台灣也是世界貿易組織成員，不得採取“歧視性”政策，這等同也可能向畜養萊豬的各國家開一扇窗而允許其萊豬進口台灣。
衛福部長陳時中在立法院接受質詢時，曾坦言“其他國家如果根據行政命令是可以的(出口萊豬到台灣)”。據陳時中說法指出“現在能夠進口到台灣總共有13國，其中9國是歐盟國家禁用瘦肉精，剩下的國家是美、加、紐、澳，美國有22%的飼料有用瘦肉精，加拿大基本上出口的是不用瘦肉精，紐西蘭目前沒有進口，而澳洲進口的量占一年進口的量大概0.02%，目前也是沒有”。因此，若從開放美國萊豬利於促進台美關係，援引推論開放紐、澳萊豬，亦可強化對台紐、台澳等自由貿易協定協商，如此開放美萊豬可能為開放紐、澳萊豬預作鋪路，儘管其所占之比例相當低。
肆、結論
台灣被視為美國印太戰略民主同盟，美國也通過一系列友台法案力挺台灣，包括《國防授權法》、《台灣旅行法》、《台灣保證法》等；甚至派遣衛生部長、國務次卿訪台，但卻欠缺進一步建立經貿合作夥伴關係的臨門一腳。特朗普政府如此力挺台灣，台灣不在美國所期待政策加以善意回應，恐也會減損美對台支持力度。這也是蔡英文強調擴大開放美國萊豬進口，宣稱此項開放政策“不僅是符合國家整體利益及未來戰略發展目標的決定，也是能促進台美關係的決定”之因。然即使民進黨政府以損及執政群眾基礎，希冀換來更寬廣國際空間恐也是事與願違。民進黨敢冒台灣社會之大不韙，竟以行政命令方式開放美萊豬進口政策，實為“聯美抗中”戰略之極化作用。然美國政黨輪替產生特朗普政府未能持續執政，此足見美台關係處於不穩定狀態，縱使美台實質關係提升，但不會由量變產生質變，從而超出臨界點而發展成正式關係。
儘管針對台灣開放美牛美豬進口，新任國務卿布林肯（Antony Blinken）雖也曾讚許此項開放美萊豬政策，但衹是提出是項政策利於美國農民與經濟，及與台灣建立更強健的經貿關係，助於民主價值及區域和平穩定；並未直指這利於美台簽訂雙邊貿易協定（BTA）。整體而論，儘管這項開放美萊豬進口政策，為美台可能達成雙邊貿易協定打開大門，但美國何時會啟動美台貿易協定協商時程其實難以判定。特朗普主政下國務院、白宮國安會、商務部、農業部等部會，固然雖皆力挺美台洽商雙邊貿易協定。但隨美國政黨輪替拜登主政後，恐怕這一支持力度將變小及時程延期更具不確定性、不可預測性。
民進黨當局期待台美經貿關係突破，美萊豬開放成為無法跨越的門檻，但這衹是“必要條件”而非“充要條件”；並非允許美國萊豬進口，即可直接換來雙方投資及貿易協議，台灣仍需在投資貿易等經濟體制進行改革及加速自由化程度，允許萊豬進口政策充其量衹是一張可進入商議卻無保證的“入門卷”。不論民主黨或共和黨執政皆會期許台灣開放美萊豬，若台灣不開放就無法重啟對美TIFA（貿易暨投資架構協定）談判，更遑論談判雙邊貿易協定。但即使開放美萊豬進口，也不意味著美台立即能展開經貿協定之商議。民進黨政府欲藉由開放美萊豬進口，而交換簽署美台自由貿易協定，這恐衹是一廂情願政策思維。
然則，民進黨政府並不尊重立法院在野黨及各地方政府，運用強勢壓制而非溫和開放政策溝通模式，從中央層次不良溝通延伸至地方層級政治互動與治理危機。這不僅惡化政黨間良性互動，也傷及中央與地方關係，毫無助於建立理性政黨政治及中央地方制度性分權。就此而論，開放美萊豬進口政策，適足以提供台灣民眾黨、國民黨以“地方包圍中央”策略之實踐場域，導致執政中央民進黨政府陷入“四面楚歌”治理困境；而以美萊豬進口換取簽署美台投資與貿易協定的政策交易失效，這將重創蔡英文領導威信及民眾對民進黨政府的政治信任；而台灣央地關係的衝突與博弈，恰提供國民黨運用公民投票進行集體政治動員場域，從而不利於民進黨在2022年地方大選的選情。
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年3月號，總第279期） |
