三、“藍地方”包圍“綠中央”策略、效應及局限
民進黨政府已開放邊境，目前唯獨“小三通”尚無具體開放時間表。9月24日金馬澎三縣共同舉辦離島論壇，再次呼籲民進黨政府“十月中旬解封，應該要一併開放小三通”。期間金門縣長楊鎮浯拜會陸委會，直指“小三通不能無限期停航下去！”應同步開通；提出希望最快是金門傳統節日或冬至復航。
大陸國台辦發言人朱鳳蓮則批評台灣開放的入境措施不對等，仍針對大陸及港澳地區人員設置諸多的限制，這是雙重標準，繼續阻撓大陸民眾赴台。儘管泛藍執政的離島三縣共同齊聲呼籲重啟“小三通”，但仍無法影響民進黨當局決策走向平等開放。事實上，泛藍內部對開放“小三通”較具共識；但從“小三通”發展至“小四通”、將金門視為“一國兩制”和平實驗區，在國民黨內部、國民黨與新黨間皆存在不同政策思維取向。這導致泛藍無法聯合採取集體行動，強化以“地方包圍中央”策略，最終改變民進黨當局政策取向。
首先，國民黨主政的離島三縣試圖採取一致性行動，影響“綠中央”的“小三通”開放政策。在澎湖召開共同論壇，澎湖縣、金門縣、連江縣三縣首長、立委、議長及縣府主管參與，同台交流施政經驗及呼籲民進黨政府開放“小三通”，不應區別對待，應隨邊境解封同步開通，運作回歸常態化機制，重新恢復兩岸交流往來及合作。陸委會雖宣稱會考慮重啟，然目前仍無法重新開通，將視台灣社會內外疫情及兩岸互動情勢，進行“滾動檢討循序調整”。在此波邊境開放中並未涵蓋“小三通”，顯然民進黨政府並無理會國民黨及其執政地方政府的倡議及呼籲，國民黨難以發揮“藍地方包圍綠中央”效應。
連江地方政府宣布隨疫情趨緩，在十月解封邊境後，期待早日恢復“小三通”；並希望透過“馬祖國際藝術島”吸引觀光客登島，認識馬祖文化及國共對峙年代所遺留的戰地風光。相對於金門“小三通”運載量，馬祖“小三通”運量較少一天最多2班船，佔全年觀光客不到5％，其餘95％幾乎來自台灣。因此，儘快恢復“小三通”其交流意義遠遠大於經濟意義，且馬祖地區針對大陸漁船越界、抽砂船問題，亟需與對岸對話及溝通。
其次，“綠中央”與“藍地方”施政目標衝突。儘管離島縣長及立委基於選區選票壓力，曾多次呼籲金馬“小三通”應解封，宣稱兩岸具血緣關係且要顧及人道考量；認為解禁助於緩和兩岸對峙，此為向大陸遞善意橄欖枝。但行政院卻回應，政府希望能夠開通“小三通”，但大陸疫情嚴重而封城，開通難以保護民眾健康。顯然民進黨當局以因應新冠疫情治理為由，從宣布暫停“小三通”到限縮陸港澳、兩岸海運直航。“綠中央”強調兩岸關係發展中政治自主性、“國家安全”的重要性，“藍地方”則是凸顯地方經濟社會發展目標、民生課題，彼此施政治理目標，實南轅北轍。
復次，“藍地方”採行兩岸政策欠缺整合，難以發揮“地方包圍中央”效應。例如2019年召開“海峽論壇”時號稱台灣民眾萬餘名參與，佔參與人數4成、青年比例約5成。然國民黨執政縣市參與僅有金門、連江、澎湖3個離島縣長參與，其餘12個縣市在民進黨當局祭出“不樂見”、強力勸說下減少地方縣市參與。這種“寒蟬效應”的產生，使得國民黨執政15縣市政府，未能形成一致性集體行動，難以掌握政策話語權及影響力。
回顧2018年台灣地方選舉，國民黨獲得極大勝利；但當執政的金門縣政府提出由“小三通”升級為“小四通”，並未獲得來自國民黨中央、立法院黨團齊聲奧援，反而遭民進黨執政“綠中央”所架空。就此而論，離島縣市所提出開放性政策措施，國民黨中央似持保留意見，也就難以動員其他12個國民黨執政縣市，故難以發揮地方包圍中央作用，從而影響重啟“小三通”的決策。
再者，泛藍政治聯盟固然倡議恢復“小三通”，但政黨間對從“小三通”升級“小四通”，則持迥異政策路線。然國民黨主席朱立倫宣示“親美、友日、和陸”路線，以強化“保台”目標。提出兩岸經濟合作框架協議（ECFA）涉及中小企業與漁民的權益，透過民間力量確保ECFA延續；也針對疫情及兩岸關係惡化 ，主張恢復“小三通”，緩和兩岸政治氣氛以降低戰爭風險。8月國民黨副主席夏立言赴陸參訪，期間會見海協會會長張志軍，就軍演問題、農產品檢驗檢疫問題、ECFA早收清單、兩岸增加航點（恢復“小三通”），及台商權益與投資保障等議題進行溝通。
夏立言與廈門台商座談時，台商反映“小三通”、子女求學和兩岸司法互助、財稅、產品原產地論證等問題。同時，台商並關心國民黨對“九二共識”的看法，因先前朱立倫主席表達“九二共識是沒有共識的共識”；夏立言則明確表態，國民黨支持“九二共識”、不支持台獨。至於國民黨內部前黨主席候選人卓伯源，也曾提出金門鄉親希望建成金廈大橋，尤其許多鄉親在陸置產、投資，金廈關係密切，建議國民黨中央基於金門民眾權益，考慮對“小三通”局部開放，同意嚴格管制，但不應完全封鎖。
基本上，泛藍政治聯盟皆支持開啟“小三通”，但對於從“小三通”發展至“小四通”及將金門作為“一國兩制”試驗區，則有不同異論。2006年11月6日，時任縣長新黨籍李炷烽提出以金門作為“一國兩制”試驗區的構想，藉由公共議題讓金門跳脫藍綠對抗，提供解決兩岸政治僵局的創新思考。2018年8月新黨籍副縣長吳成典再度拋出：“一國兩制都可以在這里（金門）做”的說法。就算是一國兩制，也是演變後結果，不是他的主張，但他也不反對。但國民黨的本土派並無法接受讓金門作為“一國兩制”試驗區說法。換言之，泛藍內部對金門與大陸發展型態存在爭論。
肆、“小三通”具創造和平緩衝地帶作用
台灣離島三縣金門、馬祖及澎湖在論壇中，共同呼籲民進黨政府，應隨邊境開通同時重啟“小三通”，以便利兩岸民眾往來、交流與合作。由於當時做出暫停“小三通”決定是民進黨政府，以單邊行動決定、不待兩岸協商；儘管此決定係因“藍地方”離島政府所建請。然當疫情有所減緩時，泛藍執政三離島建請民進黨政府放鬆管制，然“綠中央”則以疫情防控及國家安全為由，持續管制之。顯然，民進黨政府對陸港澳與其他國家，採取區隔差異化做法。
儘管大陸也提到重啟“小三通”，認為這符合兩岸民眾期待與需求。但若民進黨政府提出恢復“小三通”建議，是否需要兩岸進一步溝通、協商呢？台灣需要表達什麼政治善意嗎？或者需要以承認“九二共識”為“政治前提”嗎？在台灣雖然兩岸事務屬於中央層級政府權責，若民進黨政府授權金門澎湖等離島政府與廈門洽談恢復“小三通”，此或可避免因民進黨當局不承認“九二共識”而致兩岸無法對話的困境。
兩岸重啟“小三通”，大陸若要求台灣參與協商地方承認“九二共識”，則金門馬祖澎湖地方政府本無承認“九二共識”問題；甚至大陸也可能要求民進黨當局，應表達友好政治善意，至少是接近“九二共識”的表態。大陸若在此問題立場上，採取立場強硬要求，則開啟“小三通”將會更困難。這顯示“九二共識”為兩岸發展之“定海神針”，發揮關鍵性“定錨效應”。
鑒於目前台灣疫情感染數據仍非常高，甚至高居全球第一，而大陸政府卻採取“動態清零”政策嚴控疫情。從防疫角度看，事實上，立即恢復“小三通”的條件目前還不成熟。大陸內部對疫情仍持相當謹慎防範的態度，即使兩個低風險地區之間的跨地區流動，也須設置繁瑣的核酸檢測始可。民進黨政府對離島恢復“小三通”也未必積極，這不利其選票極大化目標，反而利於泛藍選舉政治。尤其重啟呼籲“小三通”議題，不僅在經濟上拉擡國民黨的政績，在文化融合、政治認同上化解兩岸敵意，也不利民進黨操作危機動員、“亡國感”以獲取政治選舉利益。
根據作者訪談十餘位兩岸問題專家顯示，目前“小三通”重啟可能性甚低。首先，“當前因為疫情問題，如果要開放，防疫方面就需要協商協調，這就需要官方接觸，可能性不大。”也因兩岸已無政治基礎，所以進行國台辦、陸委會及海基會、海協會協商根本不可能。其次，也有許多陸方學者認為“應該要求承認九二共識，不然民進黨會感覺可以呼風喚雨”。台灣“想要暫停就暫停，想要開通就開通”，而大陸卻衹能被動配合因應，此並不符合兩岸互動之對等、互惠。
再者，也有陸方學者批判，“民進黨既不遵循九二共識，又想要好處，哪有這種好事”，此凸顯民進黨政府既不要“九二共識”，又要“兩岸和平”紅利、經濟發展利益。最後，不少學者建議“小三通，應該是地方聯繫恢復開通較好”。將“小三通”視為兩岸城市交流一環，如同滬台雙城論壇一般，柯文哲市長認同“兩岸一家親”，而三離島縣由國民黨主政也接受“九二共識”，與大陸互動不存在缺乏共同政治基礎的問題。
總言之，國民黨倡議重啟“小三通”，具有拉攏中間選民及凝聚泛藍支持者作用，對其選情有利；但對民進黨選情則有不利影響，倡議開啟“小三通”已非民進黨話語權，並無法主導。且目前疫情仍呈現相當程度風險，開放“小三通”的政策環境並不成熟。一方面大陸對疫情防控，採取非常嚴格“動態清零”政策，台灣疫情防控已有失控現象，每日罹患者高達數萬人；另一方面則是普遍的觀點認為，甚至要求民進黨政府必須回歸“九二共識”，但民進黨政府也不會為重啟“小三通”，而宣稱接受“九二共識”。比較折中性建議且具可行性做法，確實是由承認“九二共識”的離島地方政府與大陸地方政府商議，民進黨政府再釋放一些政治善意。
伍、結論
未來兩岸或可協商建立一個更易於驗證的安全區，讓兩岸人民透過“小三通”互訪通商，不必受嚴苛的隔離禁制，更非緊閉著“小三通”門戶。實施初期可採限班、限量方式試行，逐漸摸索更有效模式，再持續擴大開放。這種“漸進式”恢復“小三通”，創造多贏局面。對金馬民眾而言，原本受益於“小三通”的觀光及貿易，藉由台商及台胞便捷的返鄉之路及陸客，促進離島經濟及觀光事業發展；對大陸而言，重啟“小三通”進行疫情管制降級實驗，透過福建廈門、福州與金門、馬祖的“小三通”經驗，可擴大移植至其他地區。同時，也有緩和兩岸關係的作用，便利於兩岸交流與合作、兩岸融合深化。
“小三通”確實可帶動金門與馬祖與澎湖的航運、旅館、觀光、餐廳與商品消費產業蓬勃發展，增加就業市場蓬勃發展。有關“小三通”常態復航，其時機選擇可選擇在傳統節日復航，類似既往春節包機，先行試辦由船班互往不入境方式，並啟動人道、就醫、就學專案與兩岸航班，逐步開放與全面復航，以有效解決離島民眾的需求。同時，“小三通”涉及議題十分多元化，涵蓋：航運、客貨船、漁船、商品貿易、人員往來、金融往來、郵政往來、工商發展、農漁業發展以及所有入出境管理、關政、防疫、防檢疫、動植物防檢疫、商品檢驗等具體的相關業務。
基本上，“小三通”議題相當多元及非常繁瑣複雜，需要台灣內部中央層級與地方層級政府共同治理，及協力合作始能成之。重啟“小三通”，一方面可解決離島民眾民生經濟和日常生活需要；另一方面可有效緩解兩岸緊張情勢及敵對，降低雙方戰爭風險，民進黨當局應要善意回應之。當前兩岸疫情治理管控仍存在落差，故全面開放“小三通”的條件尚不成熟，最具可行協商方式是回歸地方層級“城市交流”、跨域治理；民進黨執政中央層級政府授權離島地方政府協商，因藍地方主政已承認“九二共識”，此較具政策執行之可行性，以利重新建立兩岸互動“和平緩衝地帶”。
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年11月號，總第299期） |
