首先,該案例表明,一個主權國家內部的某個地區欲通過公民投票的形式來獲得分離獨立,中央政府有最終的決定權。一般說來,就領土主權變更而舉辦的公民投票,只能屬於全國民主性公民投票。倘若一個國家沒有舉行全國民主性公民投票的制度規定,那麼分離決定及分離性公民投票也必須經過代表全體人民利益的中央政府的同意或批准。因此,加拿大“明晰法案”關於“省獨立的公決問題的設計和公決結果多數的認定都要經過聯邦立法機關的審核和同意”的規定,符合人民主權的原理。主權國家的同意是該國家的部分領土和居民獨立出去另立新國家的前提條件,也是核心條件,儘管這種同意可能是內外各種因素綜合作用的結果。外國勢力的壓力,內部民族、種族和宗教衝突,獨立勢力的恐怖主義行動,爭議地區的特殊歷史背景等,均是可能導致主權國家同意分離獨立的因素。但是,目前還沒有在缺乏主權國家同意的情況下,其部分領土能夠單方面分離出去,實現“獨立建國”的先例。需要說明的是,2014年烏克蘭的克里米亞地區通過公民投票加入俄羅斯,不能被看作單方面分離成功的案例,因為其背後有俄羅斯的強力介入,背後有複雜的歷史和民族因素,而且其也並非“獨立建國”。
其次,地區分離意味著領土主權的變更,這勢必會影響到母國的國家利益,為此,母國對分離性公民投票一般秉持反對態度。按照加拿大的“清晰法案”,加拿大聯邦最高法院和聯邦政府要求魁北克省的公民投票結果必須經過最高法院的司法審查,並且必須與聯邦政府和其他省進行協商。表面上,加拿大政府沒有完全剝奪魁北克分離的權利,但通過上述限制條款,事實上使魁北克很難再通過公民投票的途徑達到分離目的,這很明顯地表明了加拿大政府對“魁獨”的反對態度。一般來說,任何一個國家都不希望自己的領土遭到分割,地方行政區域單位企圖通過公民投票的形式單方面脫離主權國家的行為是主權國家所不能容許的。把公民投票制度與國家領土變更聯繫起來考察,就會發現:世界上沒有國家的憲法規定其部分人民可以通過公民投票的方式來分裂國家。這是因為,領土主權往往是歷史上長期以來諸多複雜因素決定的,它關乎在其之上繁衍生息的整體人民的利益。一個地區的發展往往凝聚著其他地區人民的貢獻,如果一個地區可以擅自舉行公投並實現分離,那麼世界上的主權國家就會陷入隨時可能分裂的恐慌和危機之中,甚至導致主權國家的碎片化和整個國際形勢的改變,也會導致嚴重的地區衝突和動盪。
(二)英國蘇格蘭公民投票
2014年9月18日,蘇格蘭公投成為全球矚目的焦點,對於這場公投,世人懷著不同的心情褒貶不一。與此同時,台灣地區的部分人士開始質疑:為何蘇格蘭能公投分離,而台灣不能?一時間,蘇格蘭公投似乎成為台灣“統獨”公投的合法性旁佐和支撐力量。為認清蘇格蘭公投模式不適用於台灣這一事實,我們需要先探明蘇格蘭公投的幾個關鍵問題及其性質。
第一,蘇格蘭公投是“分離公投”,而非“獨立公投”。要正確認識蘇格蘭公投的性質,需要區分分離(secession)與獨立(independence)的不同。從表面上看,分離和獨立均是一個國家的一部分從整體中脫離出去而實現獨立建國,但事實上,分離所涉及的地區一直是母國的一部分,而獨立則指殖民地(包括非自治、託管地和附屬地等)脫離原來的宗主國獨立建國,其要求獨立的實體原本就不是宗主國的一部分,只是後來因殖民統治而被納入了被脫離的國家。因此,國際法雖不支持分離主義,但也不完全禁止分離主義,因為那是主權國家內部的事務,僅受國內法調整(當然,國內法一般不允許分離)。
而獨立則通常受國際法調整,是受國際法保護的權利或行為,是正義的、合法的。由於這兩個概念具有某些相似性,故人們很容易將它們混淆。蘇格蘭公投其實是分離公投,而非獨立公投。因為蘇格蘭是英國領土的一部分,其意欲從英國脫離出去的行為屬於分離,是英國的內部事務。人們所說的蘇格蘭“鬧獨立”,實際上是“鬧分離”,從法理上說,“蘇格蘭獨立公投”的說法並不準確。這一區分的意義有二:一則有助於認清蘇格蘭公投的合法性並非基於國際法上的獨立理論;二則有助於提醒我們應用分離理論而非獨立理論分析蘇格蘭公投,否則容易得出錯誤的結論。
第二,蘇格蘭公投是“民主性公投”,而非“自決性公投”。蘇格蘭不是英國的殖民地,而是英國的組成部分,因此不存在自決問題,其所進行的公投是經過英國中央政府批准的地區民主性公投。混淆蘇格蘭公投的性質,將蘇格蘭公投說成是基於自決權而進行的自決性公投是錯誤的,這種說法很容易被分離主義者所利用。在現實中,有些分離勢力常常打著行使“自決”的旗號要求公投“獨立”,這是因為自決受到國際法保護且無需母國的同意。從國際實踐看,一個地區要完成分離、實現獨立建國往往要經歷兩次同意,第一次是全體人民的同意,或者至少是代表全體人民的中央政府的同意;第二次是地區居民的同意。前者的重要性和決定意義往往大於後者。此次蘇格蘭之所以可以進行公投,是因為其獲得了英國中央政府的同意。倘若沒有該項同意,蘇格蘭單方面宣佈“公投”或者“獨立”的行為就是非法的、無效的。
第三,蘇格蘭公投是“協議式公投”,而非“單方面公投”。對於一個地區或族群來說,分離不是簡單的單方面權利,而應該是一種共識權利,即分離只有在有關各方達成共識的情況下才具有合法性。蘇格蘭公投即是如此,其是在取得了英國中央政府的同意,且雙方於2012年10月簽署了“愛丁堡公投協議”的情況下舉辦的,此亦即蘇格蘭公投的民主合法性基礎。實踐表明,單方面分離通常不被主權國家所允許,成功的概率非常小;即便某個族群或地區已經通過單方面公投表達出了分離願望,當事國也沒有法律上的義務承認或接受這一分離訴求,主權國家有權採取一切方式對分離行為予以制止。
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