|
| 表2：台海巡歷年扣留、驅離船隻數量表⑪ |
（三）“限禁水域”的性質
1．在法律性質上屬兩岸在一個中國原則下的臨時措施。1979年，大陸發布第四份《告台灣同胞書》，宣布“結束兩岸軍事對峙”、“和平統一中國”，台灣於1990年10月成立國家統一委員會，1991年2月通過“國家統一綱領”，1991年5月宣布結束“動員戡亂時期”，兩岸均以和平統一為目標并邁入了和平發展的時代。在這一背景下，為處理與大陸的關係，台方公布了《台灣地區與大陸地區人民關係條例》，作為國家統一前處理台灣地區與大陸地區間人民權利義務及其他事務的基本準則①。台灣學者黃異在《限制海域及禁止海域的意義》一文中指出“依據《台灣地區與大陸地區人民關係條例》所采立場，中國為一個國家包括台灣地區及大陸地區，但目前處於分治狀況”、“限制及禁止海域并非國際法上概念，而是國內法上規定，不宜從國際法角度來強行闡釋”②。原台海洋巡防總局副總局長邊子光也指出“限制或禁止水域…是因應兩岸間情勢特有的法律名詞”③因此，台方依照《兩岸人民關係條例》的相關規定劃設的“限禁水域”範圍和采取的因應措施，法律性質上看應屬台方在一個中國原則下的臨時海域管控規定。
2．在功能上屬軍事警戒區或安全緩衝區性質。1992年正值海協與海基會談期間，兩岸業已結束敵對狀態，但其時台占大陸沿海島嶼仍為軍事化管理，此時兩岸均無海上執法的相關理念，也尚未建設海上執法的機構。因此，台軍方研擬的“限制或禁止水域”範圍和處置方式，特別是在金門、馬祖等區域采取“警告射擊”、“驅離射擊”、“擊毀”等相關措施，也符合當時兩岸關係和台占大陸沿海島嶼的軍事管理現狀。“台灣地區與大陸地區人民關係條例草案”總說明中特別指出：“為確保海防安全，明定大陸船舶未經許可進入台灣地區限制或禁止水域”，台灣學者也指出“劃設禁、限制水域并由‘國防部’公告，以及強制之執法行為得至警告射擊，乃至擊毀，均有軍事防衛之意涵”④。“禁限水域”係“特別依據《兩岸人民關係條例》劃設，禁止、限制水域作為維護安全的緩衝區⑤”。
二、“海巡署”成立後對“限禁水域”相關規定
2000年1月28日，台灣整合了原陸軍的海岸巡防部隊、警政署水上警察局、財政部關稅總局緝私艦艇部門等，組建了“海岸巡防署”，專職海岸及海上執法。“海巡署”分為海岸巡防總局和海洋巡防總局，駐守金門的防衛部隊轉隸海岸巡防總局中部地區巡防局管轄，負責海岸巡防。海洋巡防總局在金門設立第九海巡隊，負責海域執法。2018年4月28日，台灣“海洋委員會”成立，“海巡署”轉隸“海委會”的同時進行了執法體制改革，將原來岸巡+海巡的“二條腿”模式，改造為岸海合一的地區巡防區模式，在金門設立第十二巡防區指揮部，將原來分屬岸巡和海巡的執法力量整合成第九岸巡隊、第九海巡隊及金門查緝隊。此次涉及大陸2名漁民死亡事件的人員係原屬海洋巡防總局的第九海巡隊。
“海巡署”成立後，台方修訂和公布了一系列有關海上執法的規定和內部規範性文件，其中涉及“限禁水域”執法的主要包括：
（一）修訂《兩岸人民關係條例》
1992年台當局發布《兩岸人民關係條例》至今，已歷經20餘次大大小小的修訂，其中涉及“限禁水域”及處罰規定的主要是2011年12月6日增訂的“第八十條之一”內容⑥，將大陸越界漁船的罰款金額，從原本的5萬到50萬，一舉提高到30萬到1000萬元新台幣。此條款的增訂，主要針對大陸漁船進入台方的“限禁水域”的違規漁業活動⑦。
（二）發布和修訂《海岸巡防機關海域執法作業規範》
該規範自2002年發布至2020年共進行了5次修訂，是台海巡部門進行海上執法活動的主要依據，同時也對海巡執法程序進行了規範。第二章“海域管轄權”部分的第五節“限制及禁止水域”，專門對進入限禁水域的大陸船舶如何執法進行了規定，主要是以驅離、檢查為主；對從事漁業和走私等其他違規活動的，采取扣留船舶、物品或人員措施，有拒檢對抗行為的，可采取警告射擊、射擊船體等措施。⑧
同時，該規範還對海巡人員執法程序進行了規範，包括穿著制式服裝、出示證件以及通過照相、錄音、錄像或其他方式收集證據。⑨本案發生後，台海巡人員在執法時有無現場錄影成為媒體關注的焦點⑩。
（三）發布和修訂《海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入台灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準》
該標準於2015年6月12日以署巡法字第10400100642號發布，原規定適用對象為大陸漁船、抽砂船和其他船舶，但規定較為籠統。後由於一些大陸抽砂船多次在廈金海域、馬祖海域以及台灣淺灘海域“非法盜采”海砂，金門島海岸綫出現了嚴重侵蝕。因此，海巡部門於2017年9月22日，對該標準進行了修訂，對處罰進行了分級，其中對違規漁業活動設置四個處罰等級，最高處罰600萬元，對違規抽砂船和其他船舶設置三個處罰等級，最高可處罰1000萬元。
（四）台方的執法實踐
1．針對大陸商船、客船。2008年7月31日，台方發布《台灣地區與大陸地區海運直航許可管理辦法》，規定航經限制或禁止水域入出大陸港口的客貨船舶，應依公告之航路或航道航行。2015年7月31日，台方發布《運送客貨船舶航經金門限制或禁止水域入出大陸地區廈門港（劉五店港區）航道圖》，規定航經金門限制或禁止水域入出大陸地區廈門港（劉五店港區），須於抵報到綫時，向金門港務電台以極高頻無綫電話報到經同意後，循指定航道航行。
2．針對大陸公務船、漁船和抽砂船。台方劃定的“限禁水域”及相關的管控措施，主要針對大陸公務船、漁船和抽砂船。根據台海巡部門的統計，2006年至2022年末，海巡艦艇驅離大陸漁船48700多艘、扣留12691艘，實踐中是以驅離為主、扣留為輔。根據歷年統計數據分析，2008-2011年是驅、扣大陸漁船的高峰期，隨著2012年以後，大陸加大了對沿海違規漁船管理和“三無”漁船的整治力度，違規進入台方“限禁水域”的漁船數量大為減少，從海巡署的統計也可以看出，近年來已降至百位數以下（表2）。
實踐中，商船、工程船等船舶，可沿指定航道航經“限禁水域”，旅游觀光船甚至可以抵近金門近岸游覽。
三、廈金海域事件未來發展的研判
（一）事件後續發展研判
2月14日事件發生後，台灣媒體也報道說，此次發生致大陸2名漁民死亡事件係近年來發生的最嚴重的海上執法致人員傷亡案件。從目前初步分析，本次事件起因主要是大陸“三無”漁船進入台方臨近海域從事漁業活動，台海巡人員并無致大陸漁民死亡的故意，也未使用武器或暴力手段，未來台方認定海巡人員在履行職務過程中，存在執法不當或執法過當的可能性極大。如台方能公正處置相關人員并對死亡漁民作出民事賠償，事件可圓滿解決。
從此次事件也可看出，涉事漁船屬“三無”漁船，長期從事非法漁業活動。從資源保護的角度來看，大陸應繼續加強對沿海“三無”漁船的非法濫捕、非法的海上采砂等破壞海洋生態環境行為的打擊力度，從源頭上杜絕類似事件的發生。
［表2：台海巡歷年扣留、驅離船隻數量表⑪］
（二）避免兩岸海上執法衝突升級
雖然“限禁水域”屬台單方劃定，事發後國台辦也指出“兩岸漁民自古以來在廈金海域傳統漁場作業，根本不存在所謂‘限制、禁止水域’一說”，同時中國海警加強了廈金海域的執法巡航，并數次進入“限禁水域”，從法理和實踐的角度表明了大陸不承認台單方劃定的“限禁水域”態度，但從實踐上看，“限禁水域”從1992年劃定至今已存在了30餘年，已成為兩岸實際管控的“默契綫”，不宜全盤否定，否則可能會造成兩岸海上執法衝突的進一步升級。
基金項目：本文係國家自然科學基金項目“《聯合國海洋法公約》框架下典型地理實體識別與劃界作用研究”（42076204）、國家社會科學基金重大項目“兩岸同胞共同維護釣魚島主權路徑研究（19VHQ014）的階段性研究成果。
注釋：
①1990年11月20日函請審議“台灣地區與大陸地區人民關係條例草案”總說明中指出：“在國家統一前，為顧及國家安全及社會安定，并維護人民權益，實有研擬有關兩岸人民關係條例，用以規範兩岸人民往來及解決各種法律事件之必要。”“立法院”“院總第一五五四號”關係文書，第46頁，https://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?cfcec7c9cdcecfcfc5cbc9d2c7cc。
②黃異（台大法律系教授），限制海域及禁止海域的意義，軍法專刊，第四十六卷第一期，第5頁，2000年1月。
③邊子光，海洋巡防理論與實務，中央警察大學出版社，第197頁，2005年2月。
④胡念祖（台灣中山大學海洋政策研究中心主任、教授），中共入侵漁船人命事件：軍事防衛與海域執法之辨，https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/4585591，2024年2月21日。
⑤陳國勝（台灣中央警察大學水上警察學系教授），管轄海域內驅離中國大陸船舶相關法律問題之分析，《警學叢刊》第51卷2期，第39頁，2020年10月。
⑥增訂的“第八十條之一”規定“大陸船舶違反第三十二條第一項規定，經主管機關扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新台幣一百萬元以上一千萬元以下罰款。前二項所定之罰款，由海岸巡防機關執行處罰”。
⑦中國大陸漁船擅闖我水域問題之研析，https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=174297。
⑧《海岸巡防機關海域執法作業規範》第三十九條規定：“大陸船舶未經許可進入台灣地區限制或禁止水域，依下列規定處置：
（一）進入限制水域者，予以驅離；可疑者，命令停船，實施檢查。驅離無效或涉及走私者，扣留其船舶、物品及留置其人員。
（二）進入禁止水域者，強制驅離；可疑者，命令停船，實施檢查。驅離無效、涉及走私或從事非法漁業行 為者，扣留其船舶、物品及留置其人員。
（三）進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。
（四）前三款之大陸船舶有拒絕停船或抗拒扣留之行為者，得予警告射擊；經警告無效者，得直接射擊船體強制停航；有敵對之行為者，得予以擊毀。
前項第二款所稱非法漁業行為，指使用毒物、炸藥或其他爆裂物、電氣或其他麻醉物采捕水產動植物。”
⑨《海岸巡防機關海域執法作業規範》第九條規定：“海巡人員執行職務，應依規定穿著制服或出示證明文件，并隨時以照相、錄音、錄像或其他搜證方式，保全相關事證，以為函送主管機關或移送檢察機關查處之依據。”
⑩2月20日金門地檢署表示“介入調查後，海巡隊向該署表示驅離及大陸船隻翻覆之過程并無錄像紀錄，為還原案發事實，檢察官對海巡隊巡防艇之艇長及駕駛製作證人筆錄、調閱案發時海巡隊之通報紀錄、海巡隊撥打119之通聯、相關雷達影像等數據；涉案之船隻及海巡隊巡防艇均已吊至陸地上存放，經檢察官會同書記官前往勘查并製作勘驗筆錄。檢察官勘驗巡防艇之結果，確未發現其上有固定的監視錄像器材”。中時新聞網，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20240220004543-260402?chdtv。
⑪2006-2022年海巡統計年報，最新2022年年報見https://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/public/Attachment/f1681385456742.pdf.
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年4月號，總第316期，P54-60） |
