21日，公安部部長郭聲琨主持召開會議，主要議題之一是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。根據第六次人口普查，中國約有1300萬人口沒有戶口，成為俗稱的“黑戶”，這個數字約占全國總人口的1%，超過許多國家的人口數。
1300萬人因為沒有戶口而失去社會保障，失去正常的受教育機會和工作權利，加劇了社會不公，增加了不安定因素，也使得因少子化和老齡化而變形的人口結構更趨扭曲。無論從保障人的基本權利，還是促進經濟社會健康發展的角度講，解決“黑戶”人員的登記戶口問題，維護每個公民依法登記常住戶口的合法權益，都是應有之義。
為什麼會出現規模如此龐大的“黑戶”？根據發改委宏觀經濟研究院此前的調查，除沒有主動上戶口、棄嬰、未婚生育、相關證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣外，60%以上的“黑戶”屬於超生人員。據統計，出於計生需要，截至去年，全國至少有20個省、市、自治區仍有明確的規定或案例，上戶口必須出示計生相關證明。許多地方還規定，如要為超生兒補辦戶口，需繳納高昂社會撫養費，由此為上戶口設置了不敢進、也進不去的高門檻。
然而，無論這些政策在當時有多少必要性，實際上都有違上位法。根據《戶口登記條例》規定，中華人民共和國公民，都應當履行戶口登記；嬰兒出生後一個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。根據這一條例，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。
法律和政策的關系不能本末倒置。任何政策設計，都不能跳出法律框架的約束，政策不能因為有現實需要就自具法理性，這是依法治國的基本要求。隨著國家治理現代化進程的加快，滯後於這一進程的相關政策規定，理應適時調整。
雖然基於社會治理、特別是基層治理的複雜性，實施“法律法規+政策”的治理模式有其合理性，特別是在計生領域尤其如此。但是，不管基層推行計生政策的難度有多大，都不能以增加社會治理難度做交換。許多超生家庭要麼因社會撫養費而不能給新生兒上戶，要麼因上戶而陷入貧困的惡性循環中，這等於是以社會治理成本的增加換取計生目標的達成，顯然得不償失。
政策的制定，應以維護和增進公民權利為目標，而不能以限制公民權利為目標。1300萬“黑戶”，凸顯了人口管理之弊，也凸顯了變革的迫切性。而變革的破題并不難找到：廢止有違上位法的相關政策規定，讓上戶與計生政策脫鈎，取消社會撫養費等，是必要的第一步。這一步，既是讓所有公民站在同一條起跑綫上的一步，也是推動國家治理現代化的重要一步。（來源：京華時報 作者：徐立凡） |
