新京報：小產權房一個關鍵情節在於，城市開發商直接與農村集體或農民進行交易，農地避開了國家徵用環節轉為城市建設用地。重慶的新政，雖然提出土地用途不變，其實質是否也是農地進入城市土地市場供開發？
王小映：隨著人口遷徙和勞動力轉移，農村建設用地有流轉的供給和需求。同時城市建設用地控制趨嚴，成本高。一些企業和居民把目光投向集體建設用地，兩者合拍之下出現了諸多亂象。過去一些地方的土地股份合作制，通過合法規避國家征地，在農地轉用審批後或者乾脆不經過審批，將一部分農地轉為集體建設用地後直接供應市場。這種制度安排保證農民分享了土地增值收益，但是，也對耕地保護和土地用途管制帶來了一些衝擊。
新京報：成渝的土地新政有沒有越出現行的法律框架？
劉守英：在廣東等沿海地帶，農地通過出租或轉讓進入市場的先例已經存在。農民以集體土地參與工業化和獲取收益，是當地農村集體經濟繁榮的秘密。相比之下，重慶的改革處在一個土地管理制度更嚴格、用地矛盾更突出的背景下。所謂土地入股新政，還沒有越出現行的法律框架，《土地承包法》第42條有允許農民入股的規定。土地換社保也沒有觸及建設用地的核心問題。需要有更實質的制度創新。
王小映：我國《農村土地承包法》規定農民可以土地入股；為扶持鄉鎮企業，《土地管理法》規定農村集體土地可以聯營、入股舉辦企業。現實中，一些地方利用這些規定將土地承包經營權入股，集中集體土地，統一劃定農業區、工業園區和商品房開發區，在取得農地轉用審批後或在直接違法轉用後，將部分土地以出租、轉讓等方式供應給市場。
土地入股只是一個過渡性制度安排
背景：《土地承包法》確認了農民土地流轉的權利，又為其加上了限制。如何在維護農民對土地的自主權益的同時，又防範農民失地？在轉讓、出租、抵押或入股的多種流轉形式之間，從上世紀90年代以來，始終存在著不同的聲音和實踐。
新京報：允許農地直接進入市場，一個前提是農民對於承包地除生產經營權之外，還擁有更完備、穩定的權利。而現在這種權利還受到各種限制。
劉守英：用地制度改革的背後，深層的問題是農民對土地的財產權如何實現價值，這包括資產處置、轉讓和收益分配。《土地承包法》確認了農民土地承包權流轉的權利，但更多是在集體單元內部。重慶採用“土地入股”提法即是受制於這一現狀。如果農民擁有更完備的流轉權利，他們就會有更多方式的選擇，比如出租。
王小映：在農民對土地的物權中，現行土地承包法中有一個關鍵不足，就是承包期30年的限制。為什麼不是更長，或者永遠呢？這個期限還趕不上開發商取得國有土地的使用權年限。30年的承包期限，給土地流轉帶來很大不確定因素。重慶土地入股也規定是在剩餘的承包期內，那承包期過了又如何？
新京報：在充分實現農民物權的前提下，農地進入市場採取什麼樣的方式是更合理的，既能讓農民分享增值又能避免失地風險？後一個問題受到普遍關心。
王小映：比較土地流轉的幾種方式如出租、入股、轉讓或抵押，入股跟出讓比，避免了一次性收益或失地的問題，可能獲得長期的穩定收益；跟土地出租比，企業的用地契約更為穩定。但是另一方面，土地入股對企業來說，用地的穩定性比不上出讓，對農民來說收益的穩定性卻比不上出租，一旦企業效益不好或者破產，農民能否分紅和能否拿回土地都是問題，因為土地的物權已經變為對企業的債權。 |
