兩岸經濟合作框架協議實施的成效與存在問題
兩岸經濟合作框架協定已經生效，早收清單內容也在2011年進入實施階段。因此，探討ECFA的效果以後續推動中存在問題，有利於推動ECFA的後續協商與落實。
1.ECFA早期收穫項目已初見成效。
經濟體間達成FTA及類似經濟安排，其產生的貿易、投資促進效果無論從理論還是實踐上都已得到證明。關稅減讓與市場准入的擴大，會促進雙方貿易規模的擴大。而貿易擴大帶動的相應投資、原產地規則產生的投資轉移效果，以及FTA本身一般包含的投資促進的相關安排，對雙方吸引和擴大投資也會產生重要積極影響。具體到ECFA，由於總體上仍處於框架協議階段，因此雙方在ECFA的共同研究階段得出的貿易促進、福利增加等結論，在實踐中仍難以驗證。如果僅僅從目前實施幾個月的早期收穫專案來檢驗整個ECFA的成效，顯然會有失偏頗。或者以2010年以來兩岸貿易、投資的總體狀況，來驗證ECFA成效也是不嚴肅的，因為在兩岸貿易中早收項目僅佔很小比例。即便如此，按照已公佈的早期收穫專案實施情況，其成效也已顯現。據台灣方面發佈的資料，2011年第1季大陸自台灣進口的早收清單內的貨品專案金額為49.27億美元，同比增長21.59%，高於同期台對大陸（含香港）出口增長率的14.3%。據大陸海關統計，2011年首季一般貿易項下ECFA降稅清單產品進口貨值增長46%，明顯高於大陸一般貿易項下自台進口同比27.9%的增速。而從投資看，由於ECFA有關投資保障協定尚未達成，並沒有涉及投資的內容進入實施階段，因此有學者以兩岸投資增減來檢驗ECFA成效也有失客觀性。實際上，雖然2010年ECFA簽署之年台商赴大陸投資迅速增長，但更應看作是台商應對經濟復蘇後回補庫存、啟動原來因為對金融危機的悲觀預期而減少的產能擴張等因素，屬於恢復性投資增長，與ECFA的簽署並無關聯性。而實際上，根據大陸商務部公佈的資料，2011年1-3月大陸共批准台商投資項目579個，同比下降2.7%；實際使用台資金額5.4億美元，同比下降7.7%。因此推論台灣因ECFA造成資金流失大陸的推斷，也不符合實際情況。
2.當前ECFA的成效更多體現在信心與預期層次。
ECFA的簽署標誌著兩岸經濟關係正常化、制度化、自由化發展方向的確立，目標明確，未來兩岸經濟關係發展的可預測性升高，不確定因素大大減少，因此雖然目前總體上仍是框架協議，但其相應在信心面與預期面上產生的積極影響不可忽視。在ECFA簽訂後，陸委會民調顯示61.6%的受訪者感到滿意。而2010年9月份台灣ＩＢＭ公司發佈的“台灣企業競爭力研究報告”也指出，有超過六成五的企業認為ＥＣＦＡ將帶來新機會；同時也有超過三成企業認為，來自中國大陸企業競爭會更激烈，其中又以民營大企業為主。更重要的，ECFA簽定也是兩岸關係和平發展的重大成果與重要標誌，它不僅為台灣經濟及兩岸關係經濟關係帶來新的商機，還在於它成為穩定台灣投資環境與投資者信心的重要因素。最新的瑞士洛桑國際管理學院（IMD）公佈的競爭力指數中，台灣競爭力排名大幅提升。IMD同時指出，台灣今年排名繼續前進的主因之一，在於兩岸ECFA簽訂提升了企業界的信心與樂觀態度，同時台灣努力改善兩岸關係，創造了更穩定的環境，加強了民眾的信心，這些都反映在競爭力評比時的意見調查中。
3.在現行兩岸關係架構下，ECFA的後續推動存在諸多不確定因素。
由於ECFA涉及的領域廣泛以及其高層級，使其未來落實與推動仍面臨諸多不確定因素。一是兩岸仍存在政治分歧的現實，使ECFA後續推動面臨諸多政治因素影響，其中最大的政治風險來自若台灣政局變動導致兩岸失去“九二共識”這一共同政治基礎，ECFA後續推動將面臨極大挑戰；而在現行兩岸政治關係架構下，一些涉及政治及敏感性的問題也會受到一定困擾。如兩岸投資保護協定是ECFA後續推動的重要協定之一，但由於雙方在投資促進以及仲裁等方面存在一定分歧，目前仍在協商之中，而一些分歧的背後一定程度上反映了兩岸的政治分歧。其次是兩岸互信仍然不足，尤其是在涉及雙方核心或支柱產業、重要領域的開放、重大項目的合作以及涉及經濟安全的領域，雙方互信不足構成經濟合作的重要障礙，也造成一些重要機遇的喪失。未來兩岸互信的程度，將決定兩岸經濟合作的深度。第三是兩岸各自不同利益群體以及兩岸之間利益分配的複雜性，也將使ECFA的後續推進與協商的難度相應提高。隨著兩岸經濟交流合作規模與領域的擴大，兩岸在共同經濟利益迅速增加的同時，相應的利益差別甚至衝突也相應增加。從兩岸來看，隨著後國際金融危機時期兩岸經濟的轉型升級，各自都存在利益分配變化的新格局與更多樣化的利益群體，同時兩岸在轉型升級方向上雖然總體上仍呈現階段性差異與互補性，但也存在一定程度上日益升高的競爭性，如何兼顧兩岸各自內部以及兩岸間的不同利益需求與訴求，也是ECFA後續推動要面臨的挑戰。第四，ECFA後續落實如何與各自的政策、體制相銜接，也關係到能否真正實現ECFA應有的積極效應。兩岸ECFA的簽訂以及後續推動與落實，對兩岸雙方都是一次新的重要開放過程，這不僅因為兩岸互為重要貿易夥伴，也因為雙方都有較強的競爭力。兩岸的相互開放，除了後續協議的達成，更重要的是各自相關政策、體制與之對接並相應調整，尤其在未來服務貿易方面更為重要。在目前兩岸政策、體制仍存在較大差異的情勢下，這種調整與對接是一項更複雜的工程。
ECFA後續推動的策略
ECFA的後續推動與協商，對推動兩岸經濟轉型升級和促進兩岸關係和平發展都將產生重要影響。兩岸要珍惜這一重大成果，共同營造良好的環境，為ECFA的後續協商提供有利條件。
1.共同維護與創造ECFA後續協商與落實的有利環境。ECFA是兩岸關係和平發展的重大成果，其後續落實與推進也將是深化兩岸關係和平發展的重要經濟基礎與動力。要推動ECFA的後續協商與全面落實，一是要維護並深化兩岸關係和平發展大局，這是ECFA後續協商與落實的前提保障。二是增進兩岸互信與良性互動，有利於促進並加快ECFA後續協商步伐，目前兩岸互信不足，仍是ECFA推進的重要制約因素。兩岸可考慮在推動增進政治互信的同時，探求通過制度、經濟利益的共享與風險共擔等多元化合作方式增進經濟互信的可行途徑。三是本著求同存異原則，務實處理ECFA後續商談中涉及的政治因素及敏感議題。
2.繼續本著先易後難、循序漸進原則推進ECFA後續協商。兩岸簽署ECFA，受制於當前兩岸關係的總體架構，只確定了“早期收穫”清單實施與開啟後續協商的時間表，並未明確後續幾項重要協議完成的時間表，更未確定基本完成貿易自由化的時程以及自由化應達到的水準。這與其他經濟體間類似協議顯然不同，如果說這是兩岸特色的體現，毋甯說是現實兩岸政治分歧下的妥協。它固然有利於兩岸ECFA的達成，使後續進程有了根據兩岸關係形勢進行相應調整的彈性空間，但也意味著後續進程不確定性的增加。而無論從全球經濟環境、兩岸經濟轉型需求，以及推進兩岸關係和平發展及增進互信的角度看，ECFA後續進程都應盡可能加快推動與切實落實。否則一方面會造成雙方失去相應機遇，另一方面也容易影響雙方在ECFA上的互信。2011年以來，早收清單專案的實施以及兩岸經合會的成立與運作，標誌著ECFA後續進程正有序實施，有了一個良好的開端。如果雙方就投資保障等議題在下一次兩會商談中達成協議，又將是ECFA向前推進的重要標誌，有利於強化民眾對ECFA的信心與樂觀預期。有關貿易、投資正常化的內容應儘快推進。同時，有關貨物貿易、服務貿易等主要協定部分，由於涉及面更廣、難度更大，近期取得實質突破有較大難度，但也應盡最大努力推進。有關貨物貿易與服務貿易部分，似不宜再採用第二輪或第三輪早收清單方式，再採用早收清單方式不僅沒有慣例、實務操作上難度不減，也會延宕協定的達成與實施進程。應採取一攬子解決方式，在分別全面達成貨物貿易與服務貿易協定後，充分照顧雙方合理需求、按難易程度分階段實施。
3.推進兩岸產業合作。通過合理進行兩岸產業佈局及重大項目合作進行產業合作，是ECFA的重要內容與特色。產業交流與合作是兩岸貿易、投資的基礎影響因素，兩岸貿易、投資形態取決於兩岸產業的分工合作態勢，也是其基本表現。將兩岸產業合作納入ECFA框架，可以與兩岸貿易、投資的相關自由化、便利化相互促進與協調，有利於深化在關稅減讓與市場開放後的兩岸深層合作，因為兩岸產業交流與合作涉及的政策、制度因素是貿易、投資協議所無法涵蓋的。ECFA框架下的兩岸產業合作，其形式與內涵並無成例可循，兩岸應按照各自產業優勢與需求，就產業合作的總體構想或願景進行共同研究與協商，達成共同願景並分步推進，同時與ECFA其他有關協議進行協調與銜接，共同推動兩岸關係在邁向正常化、制度化、自由化進程的同時，實現產業鏈與價值鏈的對接與整合。
4.推動ECFA進程與各自政策、法律與體制的接軌。ECFA以及未來後續主要協議，其有效實施取決於兩岸相應政策、體制與之的接軌程度。在兩岸推進ECFA進程的同時，同步梳理雙方相應的政策、體制調整十分重要，否則可能出現“大門開小門不開”、“玻璃門”、“彈簧門”等現象，將使ECFA的成效大打折扣。尤其在服務貿易領域這一問題尤其值得重視。
5.採取特區方式，先行進行兩岸經濟深層合作的實驗。ECFA的全面實現在現有兩岸關係框架下將是個較長期的過程，而當前全球經濟形勢的變化以及兩岸加快經濟轉型的需求，對兩岸進行更深層、更多元的經濟合作有著更迫切要求。海峽西岸經濟區“先試先行”與平潭開發開放綜合實驗區已列入大陸“十二五規劃綱要”，賦於更大的政策空間。如果兩岸通過良性互動，在局部領域具備超越ECFA先行一步的條件與空間。如雙方採取“境內關外”方式已確定的特殊區域，已具備雙方生產要素自由流動的條件。雙方應善用或加強運用相關特殊區域，先行進行超越ECFA的深度合作嘗試。如此既有利於增加兩岸新的商機，也有利於為ECFA的全面落實積累經驗。
（全文刊載於《中國評論》月刊2011年8月號，總第164期） |
