第二步：前期研究
這一過程為期一年，包括基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。
在“十二五”編制過程中，發改委提出包含8大領域39個課題的“十二五”規劃前期重大問題向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委托研究，發改委系統內部研究，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。
有看法認為，這相當於“自下而上”驅動的政策制定模型。這是世界最大規模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識”。
隨後，發改委吸收各方研究成果起草規劃基本思路的初稿，並開始徵求專家意見、各部門意見，根據各方的修改意見，發改委對此進行修改完善。
第三步：形成五年規劃的《基本思路》
在徵求各方面意見後，發改委向黨中央、國務院匯報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成共識後向各方通報，以統一認識，進行整治動員。
第四步：黨中央《建議》起草階段
《建議》的草案是在中央政治局常委會直接領導下制定。如“十二五”規劃的編制，中央於2010年2月成立由李克強擔任組長的起草小組，在經過集中學習、專題調研的基礎上，起草送審《提綱》，再根據中央領導的指示以及各方意見，起草小組開始集中寫作。在這過程中還要進行多次討論和吸收各方意見。
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