（2）依法行政暨法治政府建設，當然涉及從中央到地方各級政府涉台行政權限、程序、責任的法治化問題。必須通過憲法法律授權下的行政法規具體釐清涉台事務的行政權範圍（行政權不得侵入涉台立法權的疆界）、劃清中央涉台行政權與地方各級涉台行政權的範圍界限，釐清涉台行政事務的行政程序，釐清涉台行政權力違法時的法律責任和救濟模式。
（3）司法公正建設和司法人權保障方面，當然也涉及兩岸司法關係及涉台司法問題的法治化解決。從法治理念出發，我們不能認為有了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》之類就能解決一切兩岸司法關係問題，應該進一步追求涉台案件管轄權的法治釐定、涉台民事案件法律適用問題的法治解決、台灣法院裁定在大陸的承認和執行問題的法治解決、涉台司法中人權保障特殊問題的法治解決。
（4）法治觀念和法治社會建設，當然也有涉及兩岸關係特殊問題部分。比如台商協會的法治身份（境內組織還是境外組織）、自治權限（參與談判協商與糾紛解決）、旅居大陸台胞（如學生、務工者、演藝人員）可否有其他結社並行使多大範圍自治權，台灣律師在大陸執業權限範圍和權益保障，台灣同胞在大陸參與基層社會自治和選舉民意代表的權益問題，都需要法治化的統一釐定。
“法治階段”兩岸關係的推進方案
法治階段的兩岸關係，應該如先秦法家代表人物韓非子所言“明君使其群臣不游意於法之外，不為惠於法之內，動無非法”。這裡的“明君”若換成“政府”，“群臣”若換成“公務員”，同樣適用於今日涉台事務。依法治國，按照習近平總書記的說法，就是“把權力關進制度的籠子”，當然包括把涉台事務的一切權力行使納入法制軌道，使所有涉台問題在法定程序內、按照法定權限、遵行現行有效法律規範加以解決，而不是更傾向於“政治化”、“計謀式”、“技巧性”、“藝術化”地解決。
在“依法治國”的理念下，涉台事務應該沒有純粹的“政治問題”；任何涉台事務都應該視為“法律問題”。在法治理念下，一切政治問題最後都要納入法治視野來評判和解決，這就是“政治問題法律化”。如果反過來“法律問題政治化”，那就不是法治而是人治了。
法治階段兩岸關係的推進方案，我們不能不依據“限制權力”、“動無非法”的“法治”邏輯來設想。
1996年我曾主持國家社科基金青年項目《一國兩制的法律化及其實施步驟》。課題結項成果後來在香港出版為《一國兩法與中國的完全統一》。在這本書中，我特別注意一個問題——“一國兩制”的“全國性法律體系”問題，也就是“兩制有機共存”的“一國”在憲法、法律、行政法規、部門規章中的詮釋、體現、保障的規範體系建設問題。沒有這個“一國”規範體系建設，只有“兩制”（承認兩制不同、承認對涉及另一制事務特殊權宜處理）規範體系建設，是遠遠達不到法治要求的。
所謂“一國”法律體系建設，也就是兩岸關係問題“法治化”解決的制度建設，主要包括這些方面：
（1）憲法“兩制一國”制度建設。將港澳回歸後“一國兩制”十七年實踐中形成的需要上升為憲法以保障“一國”有體現、“兩制”能共處的東西加以規範化，特別是對海峽兩岸之間現階段政治關係的法律定位加以憲法釐定。具體地說，憲法第31條必須擴充為一個能容納香港基本法、澳門基本法及未來台灣基本法的憲法規範體系，特別是關於兩制銜接、兩制間紛爭解決的憲法機制或規範體系。
（2）《兩岸關係法》建設。兩岸關係法，應該是台灣回歸之前的過渡性“基本法”。這一法律應該釐定或詮釋現階段兩岸關係的基本法理架構，確定處理現階段兩岸關係各類具體問題（如涉台工作機構及其職責權限、國籍身份問題、勞工問題、貿易問題、投資問題、旅遊觀光問題、文化教育科技宗教交流問題、國際權益承擔問題、國防軍事問題、司法協助問題）的基本法律原則和大致模式或機制。
（3）政府對兩岸事務民間中介機構的委託機制的法治完善，以及海峽兩岸民間中介機構協議的法律轉換機制完善。自1990年以來20多個民間協議實際上都已經有了法律規範屬性，但這種屬性的法律賦予機制是不完善的，行政執法和司法實踐中經常是有爭議的。需要在“依法治國”的理念下加以完善。
（4）兩岸事務的政府機構間對話協商機制的法治化建構。兩岸關係的處理，依靠委託中介機構的模式是遠遠不夠的，民間機構接受公權力委託的事務範圍和權力程度都是有著憲法和法律的限制的。因此，稍高一點層次或稍重要一些的兩岸關係事務，就不能由中介機構代理，必須由政府機構出面直接商談簽協議並督促執行。自從2014年6月大陸國台辦和台陸委會商定建立常態化聯繫溝通機制，兩岸政府機構直接商談簽約解決有關問題已經成為常態，這是兩岸關係發展六十多年來的一項重大突破和進展。這一進展的要害是，突破過去機械地理解“中央地方關係”的官方接觸模式障礙，將兩岸政權視為各自治理所轄區域的合法政治權力主體，兩個主體直接商談相互關係中有關問題的法律解決模式、簽訂有契約或條約意義的法律化協議、國家通過法定程序審議批准這些協議（實際上的國家立法程序）、通過國家行政執法機制和司法適用機制執行這些協議，這就是法治化的兩岸關係推進途徑。
（全文刊載於《中國評論》月刊2015年5月號，總第209期） |
