另一方面，堅持“和平統一”模式的優先性需要“防火牆”制度的構建。建國以來，我們在台灣問題的解決上實現了“兩個轉變”，即從戰爭思維向和平思維的轉變以及從政治思維向法律思維的轉變。⑥反映在政策指導與制度建設上，就是確定了“和平統一，一國兩制”的對台基本工作方針，建立了一整套符合中國國情、體現“一國兩制”偉大構想的統一法律體系。⑦因此，無論是從政策還是法制層面而言，“和平統一，一國兩制”都是我們解決台灣問題、實現祖國完全統一的首要方式。在“和平統一，一國兩制”基本方針的要求下，我們以最大的誠意，盡最大的努力，爭取通過海峽兩岸平等的協商和談判的方式，實現和平統一。在兩岸政治對抗升高、兩岸關係遊蕩於“走火”邊緣的緊迫情勢下，我們更需保持戰略定力，把控兩岸統一的方向與路徑，建構一套消化、防控兩岸政治風險，阻卻兩岸在實踐中“擦槍走火”的機制，為兩岸實現和平統一預留制度空間。當然，需要明確的是，兩岸“防火牆”制度的構建必須以雙方保有某種政治共識為前提，一旦發生《反分裂國家法》第八條所稱之情形，“防火牆”制度的構建便無基礎可言，也無存在之必要。
三、兩岸“防火牆”制度的框架體系及實現路徑
（一）兩岸“防火牆”制度的框架體系
作為調適兩岸政治對抗力度與政治風險係數的制度框架，兩岸“防火牆”制度需以政治性議題為優先內容，以“和平協議”為根本依託，通過“和平協議”結束兩岸敵對狀態，並在這一高階協議的牽引下，對兩岸間重大議題進行概括安排，形成防範、規制兩岸“走火”的主體機制。據此，兩岸“防火牆”制度的框架體系大致可分為兩個層次：一是作為制度基石的“和平協議”；二是以重大議題規制為導向的“三大主體機制”。
在兩岸處於“內戰中止”狀態的法理邏輯下，兩岸“防火牆”制度要實現對兩岸政治對抗力度與政治風險係數的有效調適，最為直接也最為關鍵的一環便是從法理上結束內戰狀態，使兩岸從政治對立的歷史旋渦中掙脫出來。對此，兩岸在長期的互動過程中曾形成了以“和平協議”的方式結束兩岸敵對狀態的微妙共識，但由於島內“台獨”勢力的刻意阻卻和政黨輪替的衝擊，“和平協議”至今未能從制度設想轉化為政治實踐。儘管如此，以“和平協議”的方式結束兩岸政治對立的呼聲未曾停止。⑧因此，兩岸“防火牆”制度的構建，仍可依託“和平協議”的既有理論資源進行。具體來說，結合兩岸關係從和平發展轉為對抗加深的現實，對“和平協議”作為推動兩岸和平統一的制度性安排的傳統定位進行改造，突出“和平協議”的和平功能⑨，使之成為兩岸“防火牆”制度的基石。“和平協議”作為制度基石的這一定位，不僅意味著“防火牆”制度的核心內容⑩需要“和平協議”予以規範，也暗示著“防火牆”制度的主體內容⑪需以“和平協議”為基礎和保障，“和平協議”統帥著整個“防火牆”制度體系，解決制度體系中最根本、基礎的問題
“和平協議”雖夯實了兩岸“防火牆”制度的根基，但其內容的抽象性與概括性無法實現對兩岸間重大議題的具體設計。因此，兩岸“防火牆”制度的構建，除了要對“和平協議”的傳統定位進行改造，為兩岸“防火牆”制度構建基石外，還需要在“和平協議”這一高級協議的牽引和指導下，圍繞容易觸發兩岸政治對抗與衝突的“高敏性”政治議題，以及能夠緩和兩岸對抗的“低敏性”經貿議題構建相應的機制。目前來說，這些重大議題主要有兩岸軍事互信、台灣地區“國際空間”參與、兩岸經貿交往等。構建對外事務休兵和台灣地區有序參與國際活動機制、兩岸重大涉海活動通報與合作機制、以“自由貿易協定”為目標導向的兩岸經貿互動機制因而成為兩岸“防火牆”制度的三大主體機制。其中就兩岸經貿交往等“低敏性”議題形成的制度主要以經貿“緩衝”的方式間接控制兩岸政治風險的升高，就台灣地區參與國際空間等“高敏性”議題形成的制度則是通過規制、設定行為邊界的方式實現直接“防火”。
（二）兩岸“防火牆”制度的實現路徑
兩岸“防火牆”制度內容的寬泛性以及本身性質的敏感性，決定了兩岸“防火牆”制度的實現是一個長期且艱難的過程。兩岸“防火牆”制度對“和平協議”的包容，以及兩岸政治性議題商談機制的缺位，昭示著兩岸“防火牆”制度的實現需要充分的民意積澱和扎實的政治、理論準備。兩岸需在此基礎上刻畫、論證兩岸“防火牆”制度的實現路徑。本文參照“和平協議”的實現路徑⑫，提出“厚植民意基礎——創新制度平台——形成法律機制”的線路設想。
第一，兩岸“防火牆”制度本質上是兩岸人民意志的體現，是兩岸人民“謀和平、求發展”意願的產物，厚植兩岸人民“謀和平、求發展”的民意基礎，兩岸“防火牆”制度才有根基。在當前民進黨拒不承認“九二共識”，不斷以法律等高強度手段阻隔兩岸交流的背景下，兩岸公權力機關之間的對話基礎不復存在，以國共為中心的黨際對話也舉步維艱，兩岸“防火牆”機制的構建與落實很大程度上依賴於台灣人民謀求台海和平、穩定的主流民意的壓力。因此，繼續推進兩岸融合發展，厚植兩岸人民尤其是台灣同胞“謀和平、求發展”的民意基礎，推動形成維持台海和平的“最大民意公約數”，是兩岸“防火牆”制度形成的“基礎環”。
第二，兩岸“防火牆”制度的內容體系及性質定位都超出了兩岸現有溝通平台的功能範疇，探索、搭建與兩岸關係現狀適恰的溝通平台，是兩岸“防火牆”制度能否形成的關鍵。兩岸既有互動機制的“脆弱性”與“片面性”，內含了兩岸制度溝通平台的不足，兩岸“防火牆”制度作為超越現有互動機制的新制度體系，自然需要更加穩定有效的溝通平台來實現。結合既有溝通平台的情況與兩岸關係的現狀來看，新制度平台應符合以下幾點：第一，制度上，堅持兩岸溝通協商平台的實體化與常態化；第二，標準上，堅持將“一個中國”原則貫徹於兩岸溝通協商全過程；第三，主體上，堅持依靠兩岸人民展開廣泛深入的民主協商；第四，方式上，堅持循序漸進的階段化、議題化思路。
第三，兩岸“防火牆”制度的理想形態是兩岸“防火墻”法律機制，推動兩岸“防火墻”法律機制的形成，將使制度內容獲得剛性保障，提升制度落實的可能性。兩岸“防火牆”制度作為涉及諸多議題的制度體系，囊括於其中的每一個具體制度都有其獨特的問題導向、功能定位、作用機理，但在外觀上，這些制度又有一定的共性，都需要依託特定方式來表現，而法律機制則是目前最佳的表現方式。這就要求在法學理論和法律技術的指引下，通過吸收現有工作方式和制度創新，將兩岸“防火牆”制度的主體、客體、內容、程序等諸要素用法律形式加以明確，形成具有一致性、明確性和穩定性的法律機制。⑬
結語
兩岸“防火牆”制度作為相容政治性議題與事務性議題，容納“和平協議”與重大議題處理機制的框架體系，不僅能夠以結束兩岸敵對狀態、劃定雙方在高敏性政治議題上的行為邊界的方式，直接防控、阻卻兩岸“走火”，也能以經貿“緩衝”的方式，間接牽制台灣方面的冒險策略。構建兩岸“防火牆”制度既是應對當前兩岸關係“風險點”臨近的策略性舉措，也是兩岸實現和平統一的“中程”步伐。儘管當前兩岸尚未形成政治性議題的溝通渠道與機制，台灣方面對“和平協議”也有諸多雜音，但相信衹要堅定信心，堅持正確的方向，兩岸就能夠在“謀和平、求發展”民意的牽引下，達成防範兩岸風險爆發的制度框架，並最終實現統一。
注釋：
①參見周葉中、祝捷：《兩岸關係的法學思考》，九州出版社2014年版，第262頁。
②參見周葉中、祝捷：《論兩岸關係和平發展框架的內涵——基於整合理論的思考》，載《時代法學》2009年第1期。
③參見林岡：《台灣地區政黨政治與兩岸關係的演變》，九州出版社2010年版，第1頁。
④周葉中、祝捷：《論海峽兩岸大交往機制的構建》，《當代中國政治研究報告》第十輯，2012年1月。
⑤參考國際法關於戰爭的定義，內戰形態可分為內戰行動與內戰狀態兩種。當交戰雙方訴諸武力，處於直接軍事對抗狀態時，內戰的形態表現為內戰行動；當交戰雙方中止武力使用，但合法政府沒有放棄結束內戰的努力，或是合法政府發佈了對於叛亂者的武力行動宣告，或是交戰雙方沒有達成正式協定時，雙方就仍處於內戰狀態。參見王鶴亭：《兩岸關係的內戰法理與政策邏輯》，載《世界經濟與政治論壇》2018年第5期。
⑥周葉中、祝捷：《兩岸關係的法學思考》，九州出版社2014年版，第203頁。
⑦周葉中、祝捷：《兩岸關係的法學思考》，九州出版社2014年版，第214頁
⑧參見雁默：《國民黨主席也提“兩岸和平協議”，統一有希望了？》，資料來源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625763914304945945&wfr=spider&for=pc，最後訪問日期：2020年5月20日。
⑨“和平協議”具有兩項功能：一是結束兩岸敵對狀態；二是為兩岸關係和平發展的總體框架提供規範與保障。為方便表述，本文將第一項功能簡稱為和平功能，第二項簡稱為發展功能。參見周建閩：《兩岸和平協議引發的爭議與思考》，載《中國評論（香港）》2019年4月號。
⑩兩岸“防火牆”制度的核心內容是結束兩岸敵對狀態。
⑪兩岸“防火牆”制度的主體內容主要是關於兩岸經貿交流、兩岸軍事互信、台灣地區國際空間參與等重大議題的制度性安排。
⑫“和平協議”的實現路徑包括“厘清認同基礎——增厚民意淵源——完善法律技術——建構制度平台”四個步驟。參見周葉中、祝捷：《兩岸關係的法學思考》，九州出版社2014年版，第417頁
⑬參見《論構建兩岸和平發展框架的法律機制》，載《法學評論》2008年第3期。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年9月號，總第273期） |
