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| “一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務 |
中評社╱題：“從港澳到台灣：‘一國兩制’的模式分野與自我更新” 作者：莊吟茜（北京），對外經濟貿易大學國際關係學院講師
“一國兩制”台灣方案不是對港澳方案的簡單微調，而是具有獨立的類型學意義。因為台灣地區除了在人口規模、經濟實力、國際空間和域外大國介入程度等方面比港澳地區參數更大外，還擁有港澳地區完全沒有的政治因子與制度土壤。在這樣的背景下，“一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務，其所面臨的不是港澳地區的“去殖民化”難題，而是更深層次的去“主權化”挑戰；不僅需要關注自身的“民主建構”，還須完成與大陸地區的“民主對接”。
前言
作為一種調和式、包容性的制度架構，“一國兩制”方針天然預設了實踐模式的多樣性與對不同環境的適應性，這為“一國兩制”台灣方案的細節打磨提供了廣闊空間，但也埋下了制度變形乃至失範的風險。因此，從理論高度甄別“一國兩制”港澳方案與台灣方案，尤其從前者的實施經驗中汲取養分以修繕後者就格外重要。自2019年1月2日以來，隨著習近平主席在《告台灣同胞書》發表40周年紀念講話中濃墨重彩地提到“一國兩制”，學界掀起了一股探索“一國兩制”的新熱潮，其中關於“兩制”港澳方案與台灣方案的比較研究正是最為矚目的一支。
台灣學者張麟征認為，“一國兩制”在台灣的實施阻力遠大於香港，因為台灣已實施普選多年，政黨的民粹操作出神入化，分離主義立場毫無放棄可能，美日的影響力也根深蒂固。因此，“兩制”台灣方案除了消化香港經驗、適用十九大報告針對港澳模式所做的修正外，恐怕還須重新檢視鄧小平時代的一系列承諾。〔1〕大陸學者鄒平學和馮澤華嘗試用“一國兩制”在澳門的成功實踐反哺台灣，認為澳門在有機結合全面管治權與高度自治權、維護憲法與基本法作為特區憲制基礎的地位、積極履行維護國家安全和推行國民教育的憲制責任等方面提供了有益經驗。〔2〕齊鵬飛教授則呼籲拓寬“一國兩制”研究的理論視野，顛覆港澳台問題的在政治學和馬克思主義研究中的邊緣化地位，將港澳台問題放置在國家統一、國家治理、國家經濟發展和對外開放、地方史和對外關係的五個不同視域下通盤思考。〔3〕
除了以上前沿動態外，“一國兩制”比較研究的經典成果也值得繼續深入挖掘。王英津教授在《兩岸政治關係定位研究》中專辟“一國兩制”一章，先是梳理了大陸關於“一國兩制”台灣模式的三種設計方案——“港澳版”、“大行政區版”和“複合版”，然後澄清了三種意圖增強“一國兩制”適用性的錯誤觀點——“一國兩制，和平統一”論、“一個兩制”各表論、“AA制第三共和國”論，最後提出了自己的“兩制”台灣方案，對“台灣政權名稱”、“統一後的國號”、“中華民國憲政體制”和“台灣國際活動空間”等一系列核心問題做出回答。〔4〕李義虎教授則倡議設置“一國兩制三模式”研究議程，認為“一國兩制”從未停留於港澳模式，台灣模式正是“一國兩制”開放性邏輯的最新繼續。同時，他還歸納了台灣模式與港澳模式的三點不同：一是更著眼於“一國”矛盾而非“兩制”衝突，二是反映的不是中央地方關係而是存在“法統”之爭的特殊“主權與治權”關係，三是更凸顯“憲法一中”前提下的政治定位問題。〔5〕
既有研究表明，“一國兩制”台灣方案不是對港澳方案的簡單微調，而是具有獨立的類型學意義。因為台灣地區除了在人口規模、經濟實力、國際空間和域外大國介入程度等方面比港澳地區參數更大外，還擁有港澳地區完全沒有的政治因子與制度土壤。在這樣的背景下，“一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務，其所面臨的不是港澳地區的“去殖民化”難題，而是更深層次的去“主權化”挑戰；不僅需要關注自身的“民主建構”，還須完成與大陸地區的“民主對接”。
一、從“去殖民化”到“去主權化”
儘管香港并非日不落帝國龐大殖民版圖中的一塊普通碎片，具備一些非典型的殖民地特徵——如英國以“租借”而非直接武力征服的方式侵占新界、絕大多數人口是華人而非英國移民，以及香港在被英國盤踞前是中國的一部分且在二戰後被聯合國移出非自治領土名單等——但英國在香港的統治仍然是殖民統治，衹不過香港擺脫殖民的方式不是一般的獨立建國而是回歸祖國。因此，“一國兩制”香港模式所面臨的首要任務是去殖民化。
與香港不同，台灣雖然在歷史上曾被荷蘭、西班牙與日本殖民，目前也仍存在部分殖民遺跡，但國民黨及其後的民進黨已經在台灣執政了近七十年，早已完成了去殖民化任務，取代荷蘭、西班牙與日本殖民政權的，是機構完備、“法源”規範的“中華民國政權”。“中華民國”的存在給“一國兩制”台灣方案製造了更加艱巨的任務——去主權化。
究竟何為“去主權化”？王英津教授對此有精辟總結：“‘去主權化’改造包括‘去國家化’和‘去中央化’兩個層次的內容。‘去國家化’係指去除那些支撑所謂‘中華民國仍然存在’的一系列政治符號、稱謂、法律及制度，‘去中央化’則是指對台灣政權進行改造，將其由所謂的‘中央政府’改造為‘特別行政區政府’。”總之，“去主權化”的兩個不同層次根植於台灣撕裂的政治土壤，其中“去國家化”主要是對綠營的政治宣示而言，“去中央化”主要是對藍營的政治宣示而言，兩者共同構成了“一國兩制”台灣方案的“去主權化”任務。
二、台灣的“國家”形式外觀與“去主權化”
儘管兩岸并未分裂分治，未來統一也并非領土與主權的再造，但不得不承認的是，隨著國民黨將一整套“中華民國政權”遷至島內，台灣的確在某種程度上獲得了微弱的、不被國際法與主流國際社會承認的“國家”外觀。曾幾何時，綠營堅決否認“中華民國”的獨立存在，許慶雄曾痛批畏首畏尾、貪圖安逸的“中華民國是台灣”論，諷刺它是“國土放棄運動”或“變更國號運動”，而非真正的“台灣獨立運動”；〔6〕然而時至今日，“借殼上市”已幾乎成為島內“台獨”策略的“最大公約數”，連蔡英文也開始張舉“中華民國”的大旗，竭力塑造“中華民國台灣”與“中國大陸”的并列對等、分庭抗禮的語彙習慣與政治事實。
綠營目前的主流觀點是，“台灣已經是一個主權獨立國家”，衹是暫時國號為“中華民國”，故紅綠之間的核心紛爭是“主權之爭”，焦點議題是“台灣是否為中國的一部分”，反對兩岸統一的底層邏輯是反對大陸“吞并”台灣。以上說辭雖有掩耳盜鈴之嫌，但也并未完全空穴來風，從某種意義上講，台灣的確形成了部分看似“主權國家”的形式外觀，例如台灣學者劉性仁就認為，無論從“國內”層面的民主選舉制度、“憲法”法律體系或“國內”管轄制度，還是“國外”層面的“國際法人格”、“獨立自主原則”或“主權權利與境外管轄權”來看，“中華民國”都是一個“主權獨立國家”。〔7〕
筆者雖不贊同劉教授的觀點，但也不妨沿著他的思路對所謂的“中華民國”進行掃描：
1.內部維度：
（1）1947年制定并延續至今的“中華民國憲法”。該“憲法”雖然在遷台後歷經七次修改，本文部分被大幅删減稀釋，具體條款支離破碎，但畢竟保留了歷史上“中華民國憲法”的名稱，而且不受其他法律的約束，在島內居於“最高位階”。
（2）一套完備的、宣稱與大陸“對等分治、互不隸屬”的“中央政權機構”。“國民大會”被廢除後，孫中山先生設計的“人民有權、政府有能”的“權能分立”型政治體制壽終正寢，隨著“監察院”和“考試院”的逐漸邊緣化，曾經的“五權分立”體制也變得徒有其表，但“中華民國憲法”的“政權機關”依然屹立不倒。目前，大陸的全國人民代表大會或國務院均無法管轄台灣的“五院”，“五院”在實際上承擔著“中央政府”的角色，掌握著島內的“最高統治權”。
（3）“國名”、“國旗”、“國歌”、“國徽”、“國父”、“國慶”等一系列指涉“中華民國”的象徵性符號。
（4）一支具有相當對峙能力的常備軍。雖然台軍與中國人民解放軍差距懸殊，但畢竟不受中共中央軍委指揮，是一直獨立且裝備較為先進的武裝力量。
（5）對南海島礁及相關海域的實際控制。主要指太平島與東沙島礁，除了實際控制外，“中華民國”還有歷史上的“十一段綫”作為國際法依據，是卷入南海島礁申索風波的“五國六方”之一。
2.外部維度：
（1）十五個“邦交國”。“中華民國”在最高峰（1969年）曾有70個“邦交國”，雖然民進黨執政三年來出現了雪崩式的“斷交潮”，但目前“中華民國”仍有十五個“邦交國”，分別是危地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、伯利茲、海地、聖盧西亞、聖文森特和格林納丁斯、聖基茨和尼維斯、巴拉圭、馬紹爾群島、帕勞、瑙魯、圖瓦盧、斯威士蘭和梵蒂岡。
（2）“非正式邦交關係”。除了正式“邦交關係”外，台灣還與一些國家維持著所謂的“實質關係”，其中包括美國和日本等極具影響力的大國。以美國為例，其依據《與台灣關係法》與台灣維持著至少四方面的“實質關係”：第一，在安全與軍事上的合作乃至盟友關係；第二，互設具有官方性質的代表機構，如“美國在台協會”（AIT）和“北美事務協調委員會”（CCNAA）；第三，中美建交前的美台條約繼續有效，并可簽訂新的行政協議；第四，一定程度的“官方往來”，主要體現為“國會外交”、台灣地區最高領導人“過境”“訪問”美國，以及中高級官員與退役將領定期互訪等。〔8〕
（3）參與政府間國際組織。台灣對政府間國際組織的參與大致可以分為兩類，一類是直接以“中華民國”或“台灣”的名義參與，此類案例數量較少，包括亞洲生產力組織（APO）等；另一類是以大陸可以接受的特殊名稱參與，如以“中華台北”的名義參加國際奧委會、以“台北，中國”的名義參加亞洲銀行、以“台澎金馬單獨關稅區”的名義參加世界貿易組織，以及以“捕魚實體”的名義參加中西太平洋漁業委員會（WCPFC）等。〔9〕
綜上可知，台灣目前的確存在某種程度上的“國家”外觀，故“一國兩制”台灣方案的首要任務就是“去國家化”，而這其中最關鍵的問題莫過於對“五權政府”和“中華民國憲法”的改造。
三、藍營的“對等分治”主張與“去中央化”
李義虎教授在分析港澳方案與台灣方案的差異時，曾總結道：“港澳模式是按照中央與地方關係來處理它們與北京的關係的。回歸後，港澳作為中華人民共和國特別行政區，既沒有自己的主權，也沒有西方聯邦制的地方政府所擁有的‘剩餘權力’，所擁有的是全國人民代表大會賦予的高度自治權。因此，從‘一國’與‘兩制’的關係看，港澳模式本質上是國家主權和地區治權的關係；從權力關係看，‘一國’和‘兩制’體現了中央和兩個特區之間授權與被授權的關係。因此，……港澳的地位不是沒有改變，而是比過去提升了。”〔10〕
台灣的情況則恰恰相反，這也正是連藍營也拒斥“一國兩制”的核心原因之一。藍營向來堅持“中華民國是一個主權獨立國家”，從法理上說，其與大陸的紛爭是“一個中國”原則下的“一個中國”涵義之爭，或者說“政權之爭”，焦點議題是“誰是代表中國的唯一合法中央政府”，抗拒統一的底層邏輯是反對大陸矮化“中華民國”。因此，藍營非常強調“中華民國主體性”，主張兩岸存在兩個“互不隸屬”、“對等分治”的“中央政府”，并由此形成了“一國兩區”、“一中各表”、“一國兩府”、“一國兩治”和“一中兩體”等兩岸政治關係定位論述。〔11〕
在以上論述中，除了“一國兩區”和“一中各表”與“九二共識”的距離相對較近外，其餘論述均為“獨台”論述，〔12〕主要涵蓋三點內容：一是主權分享，不再堅稱“中華民國政府”是中國的唯一合法政府，認為兩岸均可代表中國，在國際上和平共存；二是政府對等，兩岸政府不是“主從”、“隸屬”“央地”關係，而是“對等分治”、“平起平坐”，同為統治中國的“政治實體”；三是現狀不變，兩岸的未來願景是奔向統一，但這衹是遙不可及的美好憧憬而已，在當前乃至未來相當長的時間內必須維持現狀，“不統不武不獨”。〔13〕可見，“獨台”的本質其實就是“台獨”，衹不過是用“兩個中央政府”替代“兩個主權國家”的委婉說法而已。
因此，對“兩制”台灣方案來說，“去中央化”格外重要，即不僅須將兩岸從主權上捏合成“一個中國”，還須從實質上確保“一個中國”對主權權力或主權行使權的有效行使，而這需要使兩岸實現從“一個國家，兩個中央政府”到“一個國家、一個中央政府”（屆時台灣當局可被稱為“特別自治政府”、“特別政治區”等，具體名稱如何由兩岸共同商議。）的轉變。〔14〕王英津教授認為，“對台灣政權的改造必須明確體現兩岸‘同屬一個中國、共享一個中央政府’，這與統一之前推動兩岸關係和平發展所依循的基本原則——‘在一個中國前提下什麼都可以談’——有所不同，因為既然兩岸關係已經由和平發展邁向和平統一，那麼推動關係質變所需的基本原則也應隨之升級，此時單單強調‘一個中國’是不够的，還必須將目前暫時互不隸屬的‘兩套政府體系’變為‘一套政府體系’，即在結束政治對立的基礎上完成政權統一。”〔15〕
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