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| 村里長在兩岸互動中的確扮演著相當重要的角色 |
中評社╱題：台灣村里長在兩岸關係交流中的角色與功能 作者：蕭衡鍾（台灣），國立台東專科學校通識教育中心助理教授，北京大學、中國文化大學博士
村里長在兩岸互動中的確扮演著相當重要的角色，並且在兩岸關係中發揮了相當的功能，且其角色與功能已愈趨多元化。歸納其扮演的角色包含有關係緩衝、中間承轉、資訊交流平台、政策諮商等；發揮的功能則包含有增進相互瞭解、逐步化除隔閡、彌補政府部門從事兩岸交流之不足、開拓與創新、擴大社會參與等。
一、村里長與台灣地方自治體系
村里制度與其下的鄰，可說是台灣地方自治體系中最基層的單位，1999年公佈實施的《地方制度法》是台灣目前村里組織設置的主要法律依據，依照《地方制度法》第三條的規定“鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里以內之編組為鄰”，同法第五條則規定“村（里）設村（里）辦公處”，另外，同法第五十九條也規定“村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任”。
村里組織可說是台灣地方自治中特殊的政治建制。綜合而言，村里雖是地方自治團體下隸屬於鄉鎮市區公所內的法定“編組”，無行政主體及法人地位似乎職權有限，但實務上又可視為“地域性非法人團體”，既是地域性的公共團體，也是一種行政區域，既是“受託行使公權力之團體”，更是一種“權利義務主體”，此即為村里“法定編組”的特殊法律地位。
村里長的法定職權，依《地方制度法》第五十九條的規定是“村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項”。依此條文而言，村里長的工作為“村里公務”及“交辦事項”，惟這些僅為概括性質，並無詳細規範。但在實務上，由於村里長深入基層，就各級政府行政體系來看均視村里長為“當然”協助的延伸手臂，賦予各種不同任務與職責。
村里長是由村里民依據《公職人員選舉罷免法》選舉產生的最基層民選公職人員，任期四年，連選並得連任，代表村里長擁有一定的地方民意實力與民意基礎，在行政上亦獲得政府賦予的行政功能，除了擔任最基層的行政工作外，同時也扮演著政府與民眾接觸互動之重要角色，各級政府要推行政務和進行決策前，若需要瞭解基層民眾對於政策的意見，大多必須透過村里長去瞭解並統整與傳達民意。
在實務上，村里長對於村里內相關人情世事、行政協調與政策宣導等各項工作，發揮了重要動態管理功能，因此村里長在村里民心中是地方士紳與耆老，地方上有糾紛會要求他們調解，碰到困難會去請他們協助，和政府來往亦常找村里長出面。而由於地方行政首長有連任的壓力，因此對於公民意見與施政滿意度非常重視，所以在面對民眾需求與不滿時，便會要求基層人員以積極的態度進行處理，畢竟民眾對地方政府之觀感會直接從選票上反映出來。
村里長的工作除經常性工作之外，亦有屬偶發性的工作。從工作的法律性質區分，村里長的工作有具公權力性質者，包含參與行政程序的性質以及負責行政事務之執行，也有屬事實行為者，甚或具私法性質者，還有非具公權力但具公益性工作等。例如“出具證明”可能是現行法令中所賦予村里長最多的工作，法令之所以要求申請人應檢附村里長證明，其原因無非認為村里長是最貼近基層的公僕，也最瞭解村里民的生活狀況，故村里長出具證明的法律性質應稱為“事實行為”或“準法律行為”。
另一項村里長的主要工作是會勘、查證、見證等，該等工作的性質較為複雜，有的是行政內部考核程序，但多數均屬證據法上的“證明”性質，亦即像是會勘、見證等屬於公法性質之事實行為，由村里長對現場狀況的掌握作出證明，避免日後爭議。雖然村里並非正式法定之地方自治團體，即使是辦理村里任務，其性質仍為地方自治團體自治事項的一部分，但是當其受委託行使公權力時，仍得以視之為行政機關。
因此，村里長兼有行政與政治性的角色與基層民主自治象徵性之功能，具有選民動員或選票動員的被期待性，使村里長往往成為各黨派與各級政府、民意代表所爭相拉攏的對象，在選舉時被認為是地方上的“樁腳”。在地方派系的研究裡，村里長也常常是派系裡“恩庇-依隨”（Patron-Client）關係中最基層的成員，因而實務上村里長的角色與功能遠遠超出現行《地方制度法》所賦予的職能。
村里長雖然屬於依法令從事公務之人員，但並非常任文官，而且是無給職、榮譽職之廣義公職人員，加上事多繁雜，但為何每每還會有那麼多人想要參選呢？就基層公共事務參與的擴大上來看或許可見端倪，時有因平日績效良好、嗣後獲得支持的村里長更上層樓，當選其他公職人員例如縣市議會議員或鄉鎮市民代表會代表，擴大其服務層面。
因此以研究城鄉發展、地方自治而聞名的學者H. Molotch便指出，城市不僅是部“成長機器”（Growth Machine），更精確的說，它還是地方精英追求利益共構、資源互賴、權力共享的“成長聯盟”（Growth Coalition），地方治理績效的良窳，實際上維繫於當地社會力、經濟力及政治力“鑲嵌”於各該“成長機器”或“成長聯盟”內的互動結果。
二、村里長是兩岸關係交流的民間基礎與基層主力
經歷了幾次政黨輪替，台灣在兩岸議題上充滿不確定性，加上兩岸各界對於九二共識與一中看法存在嚴重認知差異，因此即便為兩岸互動頻繁的現在，兩岸仍舊是互信基礎薄弱、關係動盪不安。基層村里長在兩岸交流中可以說是最為穩定及發展空間最大，因此對於村里長在兩岸交流中所扮演的角色、功能，探討具有相當必要性。當前兩岸關係，即便是互動頻繁，卻仍舊存在對抗，要在兩岸特殊環境、政治風貌下找尋平衡點，基層村里長便是一個很好的橋梁，得以發揮其互動往來的功能，因此村里長在兩岸關係中日趨重要，無疑是發展兩岸關係的重要角色。
面對當前兩岸政治關係持續僵化的現實，作為台灣地方自治體系中最基層的單位，村里長在兩岸交流互動中確實扮演重要角色，並且發揮了相當的功能；同時隨著兩岸接觸往來時間的增長，村里長在兩岸層面的交流正持續擴大，並逐漸擴及至社會、經濟與政治層面的活動，村里長在兩岸互動扮演的角色與發揮的功能已愈趨多元化。
由於兩岸在政治體制、經濟水準及文化認知上的分歧差異都非常大，因而雙方可能因為互不理解、互不信任、甚至因立場不同發生對立、摩擦與衝突。不過，務實地就台灣與中國大陸的地緣、文化、經濟與血緣等各種關係來看，除非兩岸政治因素的強勢介入，否則兩岸之間的交流勢必不可能斷絕。當然，僅透過兩岸頻繁的交流並未能化解雙方潛在的政治與軍事緊張，但不可否認的，兩岸交流卻是減少當前政治緊張與對立的重要途徑。
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