中評社北京4月2日電／粵港澳大灣區協同發展離不開制度協同，其中立法協同尤受關注。但是粵港澳大灣區有“9+2”市，分屬三個法域，內地9市也各有立法權，由於基本制度、發展水平、管理理念、思維方式等方面的差異，實現立法協同實屬不易。當前可以新經濟、新技術應用和社會新現象領域的立法為突破口，探索立法協同機制，進而推動全方位的立法溝通交流，不斷擴大立法協同的範圍。
粵港澳大灣區立法協同的主要障礙
深圳特區報發表深圳市社會科學院政法研究所所長、研究員李朝輝文章介紹，粵港澳大灣區發展戰略提出以來，有關立法協同的問題備受關注，但立法協同工作卻進展緩慢，其主要原因至少有四個方面。
1.多法域下立法協同的客觀難度。儘管關於粵港澳大灣區立法協同的呼聲很高，但由於粵港澳大灣區“9+2”市分屬三個法域兩種基本制度，香港屬普通法系、澳門屬大陸法系、內地是社會主義法系，從立法形式上就不可能一致；而港澳與內地分別實行資本主義制度和社會主義制度的巨大差異，也決定了三地立法的理念不可能完全一致，這在客觀上導致粵港澳大灣區立法協同的難度較大。加之一些人誤認為立法協同一定是共同立法，或是立法上完全一致，進而認為立法協同是不可能的，這種思維進一步導致相關人員對立法協同工作的懈怠。
2.思維定勢障礙。香港法治體系較為完善，同時香港實行決策執行分離的體制，執行部門較少思考改革創新，而立法和決策部門不處於第一線，對於一線面臨的新變化無法感同身受，借鑒其他地方做法進行微創新的迫切性不強。內地改革開放以來一直改革不停頓、開放不止步，在改革開放中積極吸納包括香港在內其他市場經濟和法治發達地區的經驗不斷完善立法，在與其他地區制度對接上的思維相對較為開放，但在經濟發展水平已經較高，開放程度已經大幅提升的今天，立法上早已跳出主要借鑒香港經驗的做法，同時在深化改革和擴大開放面臨的深層制度問題面前出現畏難情緒，進一步探索與港澳制度對接的積極性不強。同時，大灣區各城市由於經濟社會發展水平差距大，思維上也存在不小差異，加之有的城市發展中存在一定競爭關係，各有利益考慮，也影響了協同發展。
3.溝通互動能力不足。從內地各地市看，以前主要是學習借鑒港澳立法，工作的重點是根據自己的立法需求去了解港澳的法律，分析其中可以借鑒的部分，並以自己的立法語言在自己的立法中體現。而港澳方面以前接待了很多內地的學習者，他們只需要按自己的方式解釋自己的法律，不必深入了解內地制度中深層的問題與原因。而立法協同則不同，對於珠三角各城市而言，不僅需要考慮自己的需求和立法語言，還要了解港澳的需求、法治思維、立法語言、立法程序，要讓港澳了解內地的法治和立法工作，在這方面目前解釋渠道、溝通能力上還不足。而港澳方面，則要學會了解內地、理解內地，以協商者身份開展商議，促進合作。事實上，在內地法治逐漸完善的今天，港澳與內地的法治差異，有相當一部分已經不是簡單的法治完善與不完善的差異，而是各自法治背後的基本制度和歷史文化差異，以及不同法域下的法律語言表達上的差異。但目前各方均未能做到充分了解對方每一份堅持背後的文化原因和思考邏輯，導致溝通和互動上存在一定障礙。
4.合作平台和協調機制欠缺。粵港澳大灣區目前還缺少常態化的合作協商平台。而且大灣區內三個法域造成的制度不一問題突出，使人們忽視了廣東省內9地市也存在一些制度不協調問題，目前珠三角9地市立法互鑒處於零散自發行動。經濟發展政策的協調、基礎設施建設的共同推進、環境保護的一致行動、民生保障的合作都需要制度上的保障，在這些方面目前還欠缺合作平台機制以協調9地地方法規制度。
找准突破口實現粵港澳大灣區立法協同
文章認為，儘管粵港澳大灣區立法協同存在著諸多難點和障礙，但改革開放40多年來，珠三角各市，特別是深圳在立法方面有大量借鑒港澳經驗的習慣，珠三角9市立法互鑒意識增強，為立法協同打下良好基礎。如果各方能夠轉變思維慣性和增強行動自覺性，找准突破口，應能逐漸實現立法協同。
1.克服思維定勢，提升協同主動性。一是明晰立法協同的目標。粵港澳大灣區立法協同的目標並不要求各地立法從內容到形式完全一致，也不是要求所有立法完全一致，而是尋求立法上的協調，通過立法促進各方緊密合作，確保粵港澳大灣區各市共同發展目標的實現。因此，立法協同更多的是制度上的銜接，以及在特定領域標準的一致。二是各地要突破思維定勢，加強對其他城市立法的了解、學習與借鑒。誠然，如前所述，由於歷史的原因，粵港澳大灣區“9+2”市分屬三個法域，形成各異的法律體系。香港較早形成較為完善的法治體系，內地改革開放40多年的過程中也大力發展法治，期間大量借鑒了港澳立法經驗，目前已經初步建立社會主義法治體系，為粵港澳大灣區立法協同奠定了基礎。在經濟社會高速發展的今天，很多新事物不斷湧現，經濟管理、社會治理需要不斷探索新方法、新路徑。面對新問題，各地在探索中都有可能產生一些行之有效的經驗做法或解決問題的思路，可供其他地區學習借鑒。經濟發展水平較高、法治發展狀況較好的地區也需要向其他地方學習借鑒立法經驗，並就共同關心的問題進行磋商，向立法協同方向努力。二是要跳出地方利益。大灣區各城市應以更長遠的眼光、更寬廣的視野、更宏大的理想目標思考地方發展，形成合作動力，更好推動立法協同。
2.建立合作平台，形成常態化磋商機制。一是共同建立政府層面的協調組織。借鑒其他國家和地區城市合作經驗，在法律框架內推進平等的地方政府之間協同共進。具體可以借鑒法國城市聯盟、城市合作區，日本區域共設機構以及長三角市長聯席會議、長三角合作辦公室的做法，設立粵港澳大灣區行政首長聯席會議，就共同關心的問題進行決議。參加聯席會議的行政首長，不管是特別行政區的行政長官，還是副省級城市的市長和普通地級市的市長，均平等參與議事並享有同等的表決權。聯席會議辦公室為常設機構，有專職工作人員，負責具體事務決議前與各市相關機構進行溝通和協調，確保提交聯席會議決議的事項事先經過充分溝通從而提高聯席會議的效率和實現議而能決。二是增加粵港澳高校和科研機構之間的交流。共同探討關係灣區發展相關政策制度的理論與實踐問題，增進相互理解，推動形成共識，為立法互鑒和協同奠定理論和輿論基礎。三是增加行業協會、社會組織之間的交流。共同探討行業、領域發展中面臨的新情況新問題新機遇新挑戰，在解決新問題、應對新挑戰、利用新機遇中，形成探討行業、領域發展規則的變化。除同行業外，還應增加上下游產業和跨行業交流，共商產業鏈發展中的法律問題和跨行業融合發展中的法律問題，以新規則保障和助推產業鏈建設和各行業的創新發展。
3.以新興領域為突破口，推進協同立法。儘管粵港澳法律制度存在一定差異，但不可否認，在高標準市場體系建設、准入條件設定、要素交易規則完善、貿易和投資自由化便利化、投資者保護、營商環境優化等方面均有很大互鑒和協同立法空間，其中新興領域由於沒有既有規則的束縛，各方在制度制定上均處於研究探索階段，均有溝通交流的需求，比較容易開展協同立法工作，可以作為協同立法的突破口。具體而言，可以在新興領域共商立法理念、共同探討科技倫理、把握各種關係平衡尺度、確定監管原則，形成在鼓勵創新的同時，能夠平衡各種關係，建立新產業新業態包容審慎監管的具體規則，以及統一技術標準、服務標準等。協同立法方式上可以有兩種方式。一種是就某一事項形成粵港澳大灣區統一的規制指南、規則或標準，各地市再在地方立法體現這些規則、標準，以確保在本地執行。共建科技倫理體系，共建科技倫理委員會，在重要問題上形成共同原則規定，各地市在地方立法中體現這些原則；數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規範的共建，數字領域規則和標準的協同制定，新技術、新產品、新業態、新模式等相關的制度共建等，也可以採取這種模式。另一種是直接共同制定制度，主要包括標準、計量、專利等方面制度直接共同制定，以及各種合作區的共同立法等。
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