再次，在台灣國際空間事項上，法案也有新規定。從美國國會過去幾年所通過的有關支持台灣的國際空間的決議角度看，主要聚焦於支持台灣以適當身份參與世界衛生組織活動這一較為單一的議題。但從今年開始，其立場有了變化：一方面，在支持台灣參與世界衛生組織活動方面，美國國會不再采取決議的形式，而是經總統最終簽署的生效法案形式，另一方面，其開始攻擊聯大1971年通過的第2758號決議，從支持台灣參與世界衛生組織活動擴大到了包括聯合國在內的國際組織。《台灣政策法案》繼續沿襲了此種變化：對台灣國際空間的支持不再局限於某一特定國際組織；通過兩種方式來支持台灣擴大其國際空間，即支持其加入某一國際組織或支持其有意義地參與國際組織的活動。在這方面，法案特別凸顯了支持台灣參與泛美開發銀行的內容。相關規定一方面從示例的角度凸顯了前述“支持”的含義，另一方面也“反映”了台灣的棋子地位和單純地被作為謀利工具的可悲，原因很簡單：儘管支持台灣“參與”泛美開發銀行，其卻無法獲得貸款資格。
最後，在美台交流方面，法案會促進《台灣旅行法案》的實施，擴大美台官方交流的層次和範圍。這同樣值得高度重視。一攬子修正案中則增強了這一條的內容，要求國務卿就《台灣旅行法案》的實施對美國的區域利益的正向影響作出討論并報告。⑨
整體來看，參議院外交委員會所通過的一攬子修正案以及個別議員另行提出的修正案中，作出了大量的妥協，其中，相當的重點被放在對該法案可能獲得威懾中國還是激怒中國的效果的評估，以及是否構成了美國對台政策由戰略性的曖昧轉變為戰略性的清晰。
就前一個焦點問題，一攬子修正案以及Markey議員提出的關於強調運用溝通對話的穩定措施的修正案中，都采取“轉移焦點”的方式，致力於將國際上對於“誰是挑釁者”的視綫放到中國大陸身上，釋放“美國并非挑釁者”的信息。Markey議員補充提議，外交仍將會是美國對台政策的中心，他們具有用盡一切辦法阻止兩個核武器國家陷入衝突的道德義務。Murphy議員則認為是中國越來越挑釁的政策使得美國不得不變更其對台政策。
關於戰略性曖昧和戰略性清晰的問題，Paul議員就提出，《台灣政策法案》構成了戰略性的清晰的姿態轉變，而美國采取戰略性的曖昧的姿態已經四十幾年，鞏固了其中國政策，如今轉為戰略性的清晰，不僅可能失去原本曖昧政策下對中國的威懾因素，而且若美國在建立威懾中國的實際能力之前，就作出這樣的宣稱，可能會鼓勵中國在美國和台灣能够打敗中國之前就采取行動，造成在本可以避免戰爭的情況之下，戰爭的可能性卻越來越大。
然而，幾乎所有發言的議員均反對這一解讀。梅南德茲主席認為，從解釋的規則來看，本法案沒有任何對“一個中國政策”的修改，也沒有任何對《與台灣關係法》根本目的的修改。Merkley議員認為，“戰略性曖昧”或“戰略性的清晰”是關於如中國“進攻”台灣，美國是否直接參與的問題，而《台灣政策法案》并不表示直接參與戰爭。
四、法案的發展“前景”
要判斷《台灣政策法案》的未來走向，首先需要把握此法案的“跨黨派法案”的性質。
當然，首先需要說明的是，《台灣政策法案》并不是唯一的一項跨黨派法案。《2018亞洲再保證倡議法》、《2019台北法案》等以及2021年提交衆議院的《台灣和平穩定法案（Taiwan Peace and Stability Act）》、今年5月13日生效的《指示國務卿制定為台灣重獲世界衛生組織觀察員地位的策略以及其他目的的法案》均為跨黨派法案。這些既有的跨黨派法案的發展進程，對於我們判斷《台灣政策法案》的發展走向是具有參考價值的。
《2018亞洲再保證倡議法》於2018年12月4日通過參議院，2018年12月12日通過衆議院，7天之後兩院就修正案解決了分歧，法案通過兩院速度非常之快，僅相隔一個月不到。從內容上來看，這一法案明確涉及台灣的就兩個條款（第205條、209條），篇幅并不長，其中對於對台軍售的範圍仍限定為“防禦性武器”，并且還明確確認了三份聯合公報和《與台灣關係法》、“六項保證”在美國對台政策中具有同樣重要的地位，這一法案的內容仍然堅持了對“一個中國”原則的立場。《2019台北法案》於2019年10月由參議院通過，次年3月4日由衆議院通過，7天之後兩院之間就法案修正案解決了分歧，兩院通過的時間相隔5個月。其內容篇幅也較小，僅5個條款，同時雖支持台灣參與國際組織，但是并未明確表示支持台灣加入以主權國家為要求的國際組織，其立場在多番的修改審議之後仍然與“一個中國原則”在明面上保持了一致。
但另一方面，同為跨黨派法案，有些法案則進展緩慢，有些甚至陷入“僵局”。例如，《指示國務卿制定為台灣重獲世界衛生組織觀察員地位的策略以及其他目的的法案》於2021年3月17日由參議院提出，於2021年8月6日通過參議院，於2022年4月27日通過衆議院，兩院通過的時間相隔了8月餘。而2021年6月17日提交衆議院的《台灣和平穩定法案》，其內容包含了“鷹派”議員的主張，例如要求加強對台灣加入國際組織并進行有效參與、要求報告與台灣簽訂投資貿易協定的計劃等，該法案至今仍未進入下一個立法環節，而拜登政府對該法案同樣表示了可能威脅到“一個中國”原則的擔憂。
由前述既有“案例”可見，跨黨派的法案的立法程序的速度并不一定，是否能够進入下一個立法環節最終生效也并不因法案獲得跨黨派的支持就有定論。法案涉及的政策利益問題仍是法案前景的決定性因素，美國國會雖常常挑戰“一個中國”原則，然而真正敢於突破這一原則的嘗試的步伐并非是大跨步的。
目前，《台灣政策法案》被第一次安排在參議院外交委員會2022年7月19日的會議審查日程表之內，但當天被宣布延遲至8月3日，此後又在政府當局的要求下再一次延遲至9月14日。就《台灣政策法案》來看，這一情況表明政府對於這一法案內容存在一定的“擔憂”，正如同去年的《台灣和平穩定法案》的情形。有趣的是，參議院外交委員會的另一位成員墨菲曾表示拜登政府正積極嘗試改變《台灣政策法案》的內容，從而導致了該法案的審議被拖延，該法案的提出人梅南德茲在采訪中則否定了這一評論，他表示拜登政府從未明確表達對該立法的反對。然而，參考8月3日參議院的會議記錄，法案審議工作的再一次被推遲確實是由於當局的要求。明顯可以看到的是，《台灣政策法案》作為一項跨黨派支持的龐雜綜合性法案，因其包含大量“鷹派”政客的主張而獲得極高熱度，然而其審議的立法工作也必同樣因此阻礙重重。
五、應對法案所帶來挑戰的建議
在考慮應對《台灣政策法案》所帶來挑戰的時候，首先需要考慮到如下兩點：第一，此法案具有綜合性，綜合了美國參議院或衆議院此前所提出的多個法案，是在此前多個法案基礎之上的“升級版”；第二，此法案是一項跨黨派法案。由於跨黨派，法案有極大概率會繼續推進立法進程，不太可能停留在單純的提出議題這個“曇花一現”的階段，甚至不排除法案最終完成國會立法程序并經由美國總統簽署生效的可能。
在應對方面，可考慮從如下方面著手：
第一，在政治和外交抗議的同時，一定要重視法律層面的應對。由於此法案是以法律的形式推出的，一旦法案生效，其帶來的挑戰將是持續性的，且很難逆轉，除非隨後修改或廢除法案。對於通過法律方式引發的挑戰，最有效的應對方式應同樣是法律的。法律應對的關鍵是找到有效的法律工具，包括國際層面應對的法律工具、國家間層面的法律應對工具和國內層面的法律應對工具。
第二，國際層面應對的法律工具是有的，主要是需要重視對聯大第2758號決議的解釋與適用。從我國目前在國際層面的實踐來看，無論是在聯合國層面、世界衛生組織層面還是其他國際舞台，我國在解釋和適用該決議上都存在著非常大的改善空間。
第三，在國家間層面，我們既要重視在美國國會制定相關涉台法案過程中的外交游說，也要重視“一個聲音”理論的適用。從游說角度看，應該意識到，美國對台政策的形成，起決定作用的既不是總統也不是國務院，而是美國國會。美國國會是美國涉台政策的點火器和引擎，總統和國務院在相當程度上衹是在執行國會通過的涉台法案。我國駐美使館應嘗試親赴美國國會，就與此相關的問題直接溝通和交流，進行闡釋。而就“一個聲音”理論的適用而言，由於此理論強調的是在涉及到國家重大外交政策的事項上，一國的立法機關、司法機關等應與本國行政機關尤其是外交機關的實踐保持一致，可嘗試適用此理論來闡釋美國對台政策的多樣性及其引發的混亂等。
第四，在國內層面，需要重視的法律工具應當首推《反分裂國家法》和《反外國制裁法》。一方面，要善於利用自身的國內法來進行法律上的反制，另一方面，如果國內法規定沒有涵蓋此種行為，則需要及時修改相關國內法，使之具有域外可適用性。由於《反分裂國家法》可操作性有明顯欠缺，有必要儘快將修改此法納入立法計劃，否則將會面臨應對美國相關法律挑戰缺乏足够國內法律工具的局面。
國家社科基金項目“國際法和國內法視野下的普遍管轄權研究”（20BFX192）階段性成果。
註釋：
①美國國會.S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022[EB/OL].(2022-09-10)[2022-9-10].https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/4428/all-actions?r=1&overview=closed&s=2#tabs
②美國參議院外交委員會.A bill to support the security of Taiwan and its right of self-determination, and for other purposes.[EB/OL].(2022-06-17)[2022-9-10].https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/Taiwan%20Bill%20Text%20FINAL.pdf
③Text - S.3573 - 117th Congress (2021-2022): A bill to direct the Secretary of State to seek to enter into negotiations with the Taipei Economic and Cultural Representative Office to rename its office the "Taiwan Representative Office", and for other purposes.Congress.gov, Library of Congress, 3 Feb 2022, http://www.congress.gov/.
④美國參議院外交委員會.Menendez, Graham Introduce Comprehensive Legislation to Overhaul U.S.-Taiwan Policy[EB/OL].(2022-06-17)[2022-9-10].https://www.foreign.senate.gov/press/dem/release/menendez-graham-introduce-comprehensive_legislation-to-overhaul-us-taiwan-policy.
⑤美國參議院外交委員會.Transcrip of BUSINESS MEETING Wednesday, September 14, 2022.[EB/OL].(2022-09-14)[2022-10-11].https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/c3779478-07ae-51d5-b8ab-a4ce03535406/9-14-22%20Business%20Meeting%20Transcript.pdf
⑥117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 201. AMENDMENTS TO THE TAIWAN RELATIONS ACT.
(a)Declaration Of Policy.—Section 2(b) of the Taiwan Relations Act (22 U.S.C. 3301(b)) is amended—
(1)in paragraph (5), by inserting "and arms conducive to deterring acts of aggression by the People's Liberation Army" after "arms of a defensive character"; and
(2)in paragraph (6), by striking "to maintain the capacity of the United States".
⑦117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 202. ANTICIPATORY PLANNING AND ANNUAL REVIEW OF THE UNITED STATES STRATEGY TO DEFEND TAIWAN.
⑧117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 702. REPORT ON TAIWAN TRAVEL ACT.
⑨117th Congress (2021-2022): Managers Substitute Amendment of S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 702.
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年11月號，總第299期） |
