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| 2023年11月中美元首舊金山峰會，習近平指出，美方應將不支持“台獨”的表態體現在具體行動上，停止武裝台灣，支持中國和平統一。 |
中評社╱題：“美國‘一個中國’政策的演變：歷程、動因與影響” 作者：王貫之（長春），吉林大學公共外交學院2022級外交學專業學生
【摘要】1979年中美建交以來，美國對華“一個中國”政策隨美國的戰略需要而不斷調整。具體而言，就是通過增加“一個中國”政策的構成要素和調整構成要素的排列順序，逐步將“一個中國”政策“空心化”，為美國插手台灣問題、阻撓中國統一提供“法理支撑”。從美國“一個中國”政策之法理基礎的構成元素看，大致可分為四個階段：“三公報”階段、“三公報一法”階段、“三公報一法六保證”階段和“一法三公報六保證”階段。美國將其“一個中國”政策“空心化”的行為嚴重破壞了中美關係的政治基礎與台海和平穩定。
台灣問題是中美關係中最重要、最核心、最敏感的問題。近年來，隨著中美戰略競爭加劇，美國基於“以台制華”的戰略需要，雖明面上一直聲稱堅持“一個中國”政策，但事實上卻在不斷提升美台“實質關係”。那麼，美國對華“一個中國”政策（以下簡稱美國“一個中國”政策）到底有無改變？如果有改變，體現在何處，原因何在，又會有何影響？為回答以上問題，同時更好地把握美國“一個中國”政策的走向，切實維護中國國家主權和領土完整，本文作如下探討。
一、美國“一個中國”政策演變的四個階段
中美建交以來，美國的“一個中國”政策隨著其戰略需要和國際局勢變化而不斷調整，以適應其插手台灣問題的需要。在此過程中，美國的“一個中國”政策向“空心化”方向持續演進，即由中美建交時期堅持“涵蓋中國大陸和台灣”的“一個中國”政策，逐漸演化為“僅涵蓋中國大陸，而不涵蓋中國台灣”的“一個中國”政策。從“一個中國”政策的法理基礎構成要素（以下簡稱“一個中國”政策的構成要素）變化來看，其演變歷程總體上可劃分為以下四個階段。
（一）基於“三公報”的“一個中國”政策階段（1979-1994）
20世紀60年代末，美國與蘇聯兩極對抗加劇，同時深陷越南戰爭的泥潭，國內政治矛盾和社會矛盾亦日益凸顯。在此背景下，“聯中抗蘇”成為美國尋求戰略平衡的優選。與此同時，中蘇交惡以來蘇聯對中國安全威脅劇增，中國也存在“聯美抗蘇”的戰略需求。基於以上，中美兩國關係從對抗走向緩和。在實現兩國關係正常化的過程中，雙方先後於1972年、1978年和1982年簽署《上海公報》《建交公報》和《八·一七公報》，合稱“中美三個聯合公報”（或“三公報”）。中美在三個聯合公報中所達成的關於一個中國原則的共識，是實現兩國關係正常化及後續健康發展的政治基礎。
在1972年的《上海公報》中，美方聲稱：“美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為衹有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。”〔1〕儘管“不提出異議”，與“認同”或“同意”在表達上存在些許差異，但無疑表明了美國堅持一個中國原則的立場。這一表述對於當時中美關係實現正常化來說具有重大的政治意義，也為兩國關係的進一步發展奠定了基礎。
在《建交公報》中，美國進一步做出明確表示：“美利堅合衆國政府承認中國的立場，即衹有一個中國，台灣是中國的一部分。”此外，美方還聲明“美利堅合衆國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係”。〔2〕由此觀之，1979年中美建交時，雙方就存在著“世界上衹有一個中國”、“台灣是中國的一部分”的共識。
在1982年的《八·一七公報》中，上述兩個聯合公報中的內容得到重申：“美利堅合衆國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，并承認中國的立場，即衹有一個中國，台灣是中國的一部分。在此範圍內，雙方同意，美國人民將同台灣人民繼續保持文化、商務和其他非官方關係。在此基礎上，中美兩國關係實現了正常化。”〔3〕
由上可知，儘管三個聯合公報關於一個中國原則的表述各有側重，但總體而言，美國承認：世界上衹有一個中國，中華人民共和國政府是中國唯一合法政府，台灣是中國的一部分。從外交實踐來看，美國在這一階段基本能够堅持“一個中國”政策，總體上符合三個聯合公報的基本精神。正是在此基礎上，兩國關係呈現出良好發展的局面。儘管因雙方立場存在差距，在最終協定文本的中英文表述上存在些許差別，〔4〕但基於中美關係大局穩定的考量，美國在相當長的一段時間內基本遵循“一個中國”政策。
（二）基於“三公報一法”的“一個中國”政策階段（1994-2016）
“三公報一法”，即“三個聯合公報+《與台灣關係法》”。美國廢除“美台共同防禦協定”後，為了填補協防台灣的真空，通過國內立法形式出台了《與台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）。1979年4月，該法由時任美國總統卡特簽署生效。該法是中美建交後，美國第一次以國會立法的形式為對台出售武器、干涉中國內政和維護美台實質關係提供所謂“法律依據”。鑒於中方的反對和交涉，美國在1982年的《八·一七公報》中重申了堅持一個中國原則的立場，并做出了“售台武器在數量和性能上逐步減少直至最終解決”的承諾。但事實表明，美國并未遵守承諾。需要指出的是，儘管美國在具體實踐中依照《與台灣關係法》發展對台關係，但基於對國際局勢和中美關係的考量，在《與台灣關係法》生效後相當長的一段時間，并未公開將其納入“一個中國”政策的範疇。
時至1993年7月，美國參議院外交委員會一致通過參議員穆考斯基（Frank Hughes Murkowski）提出的“對1979年《與台灣關係法》修正案”，該修正案聲稱《與台灣關係法》法律效力高於《八·一七公報》。其後，1994年4月參衆兩院分別通過《1994-1995財年對外關係授權法案》，并由時任美國總統克林頓於同年4月30日簽署生效，進一步規定《與台灣關係法》關於對台軍售部分的規定高於政府的政策聲明，包括公報、規定、指令以及其他關於上述政策的文件，并取消對台軍售金額的限制。〔5〕至此，《與台灣關係法》的法律地位被明確，并正式成為美國“一個中國”政策的“法理基礎”的一部分。此後，美國根據“國內法優先適用”的邏輯，將《與台灣關係法》當作其插手台灣問題的“法律依據”，不斷加強對台灣地區的安全關切。
總體而言，美國在這一階段，雖然明面上繼續承認并遵循“一個中國”政策，但將《與台灣關係法》納入其構成要素，表明美國已經嚴重背離了原先“一個中國”政策的意涵，破壞了兩國關係的政治基礎。
（三）基於“三公報一法六保證”的“一個中國”政策階段（2016-2022）
“三公報一法六保證”是指基於“三個聯合公報+《與台灣關係法》+‘六項保證’”的“一個中國”政策。其中的“六項保證”，即1982年8月17日中美兩國發表《八·一七公報》前，由時任美國在台協會（AIT）台北辦事處處長李潔明（James Lilley）向時任台灣當局領導人蔣經國口頭提出的美方承諾。實際上，在李潔明向蔣經國提出“六項保證”的承諾之前，“六項保證”已由美國外交官費浩偉（Harvey J. Feldman）向里根政府提出，最初動機是緩解因美中簽署《八·一七公報》而引發的台灣當局對美國支持削弱的擔憂。其背景大致是，1980年中國政府要求美國廢除《與台灣關係法》，停止對台軍售。〔6〕在中方的反復抗議和交涉下，美國里根政府被迫與中國政府於1982年簽署了旨在解決美國對台軍售問題的《八·一七公報》。在該公報簽署前，美國為繼續與台灣當局保持密切關係，同時也為減少台灣當局的顧慮，於是秘密地向台灣當局做出了“六項保證”，其主要內容是：美方沒有同意設定對台灣的武器出售的期限；美國沒有同意就對台武器銷售問題和中華人民共和國進行事前磋商；美國不會在台北和北京之間扮演調解人的角色；美國沒有同意中華人民共和國的要求而重新修訂《與台灣關係法》；美國并沒有改變其對台灣“主權”問題的立場；美國不會對台灣施加壓力，迫使其與北京進行談判。〔7〕可見，“六項保證”在里根政府時期就已經存在，衹是其作為一個“政府的私下承諾”而存在。及至特朗普政府時期，該“承諾”不僅從“私下”走向“公開”，而且還經由美國國會兩院的相關程序而變成“一個中國”政策的構成要素：2016年5月，美國衆議院正式通過“第88號共同決議案”（HCR-88），重申了《與台灣關係法》與“六項保證”是美台關係的重要基石；〔8〕同年7月，該決議案（SCR-38）由美國參議院表決通過。〔9〕自此之後，“六項保證”正式出現在美國“一個中國”政策的表述中。
從“六項保證”的性質來看，從“政府承諾”到“國會決議案”（Concurrent resolution）的變化，使其“法理位階”陡然升高。當“六項保證”被納入美國“一個中國”政策的構成要素後，其效力顯著增強，政治層面的執行力大大增加。儘管該項決議案并未以國內法律（Act）的形式出現，但也公開且明確表達了美國國會的立場和意見，進而成為美國對台政策的重要依據和參考。
從“六項保證”的主體與客體來看，台灣在“一個中國”政策中首次成為主體之一。具體來說，三個聯合公報是中美之間的雙邊協議，《與台灣關係法》是美國的國內法，而“六項保證”則是美國對台灣當局的單方面承諾或軟性協定。因此，從構成元素的主體來看，在第一階段的“一個中國”政策是基於“三個聯合公報”而制定的，其主體僅僅是中美雙方；在第二階段，《與台灣關係法》作為美國的國內法，被納入美國“一個中國”政策的構成要素後，雖然為美國插手台灣問題奠定了所謂“法律依據”，但并沒有改變中美雙方的二元主體關係；值得注意的是第三階段，“六項保證”是美國針對台灣當局的承諾，其所包含的主體并非先前的中國和美國，而是美國和台灣——台灣的地位和性質由先前兩個階段的“客體”轉變為“主體”。因此在基於“三個聯合公報+《與台灣關係法》+‘六項保證’”的“一個中國”政策框架之下，美國將中、美、台并置，這相當於將三者作為平等的政治主體來對待，顯然加劇了美國“一個中國”政策的“空心化”。
從“六項保證”的文本表述來看，其在對台軍售問題上做出明確“不設限”表態。具體來說，除“六項保證”中，置中方反對意見於不顧的“美國沒有同意中華人民共和國的要求而重新修訂《與台灣關係法》”之外，其還采用了“美方沒有同意設定對台灣的武器出售的期限”這一表述，結合《與台灣關係法》中的對台軍售政策，變相表達了“美國可以無限期、無限度提升台灣軍事能力”的意涵。為了“自圓其說”，美國聲稱未來對台軍售的性能和數量將完全取決於中國大陸所帶來的威脅。美國這一辯解，實質上將對台軍售的責任“甩鍋”給中國大陸。與此同時，“美國并沒有改變其對台灣‘主權’問題的立場”的說辭，繼承了美國對台灣主權不采取立場，〔10〕再度將“台灣地位未定論”搬上台面，是對中國主權和領土完整的嚴重侵犯。
總而言之，第三階段的“一個中國”政策在延續前兩階段政策的基礎上，通過“六項保證”進一步強化了美國對台灣的支持和安全承諾。相較於三個聯合公報和《與台灣關係法》中的“含蓄”表述，“六項保證”則更加傾向於偷換主體并采取剛性表述，為其“藉台牟利”和“以台制華”提供“法理支撑”。
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