中評社╱題：越馬菲三國海洋權利主張風險觀察 作者：高聖惕（武漢），武漢大學國際法所二級教授
【摘要】南海周邊國家最近的海洋主張非常迅猛，2019年馬來西亞向大陸架界限委員會（簡稱CLCS）提出南海中央海域中間部分海床的外大陸架劃界案，連結該國2009年提出的中央海域南部的劃界案。2024年6月菲律賓向CLCS提出涵蓋南海中央海域北中南部分的劃界案。越南在今年7月向CLCS提出南海中央海域中間部分海床的劃界案，將其2009年針對中央海域北部和南部海床的主張連貫。顯然越馬菲正在“完整化”各自的南海海洋權利主張。三國如此作為卻是以中國在南海的領土和海洋權利主張為犧牲，三國援引2016年南海仲裁的非法裁決否定中國在南海的領土主張，極小化中國在南海的海洋權利主張，最後恐將瓜分南海。
一、前言
近期南海周邊國家的海洋權利主張非常迅猛，值得關注。越南於2024年7月17日向聯合國大陸架界限委員會（CLCS）提交南海外大陸架劃界案，將此劃界案連同2009年越南提出的兩個南海劃界案一并觀察，越南顯然在“完整化”其對於南海中央海域的海洋權利主張。馬來西亞也不遑多讓，通過2009年和越南共同提出的南海劃界案以及2019年的單方劃界案，也在“完整化”該國對於南海中央海域的海洋權利主張。菲律賓在2024年6月14日也向CLCS提出大面積的南海中央海域劃界案，“完整化”該國對於南海的海洋權利主張。事實上，越馬菲三國的作為係得利於中菲南海仲裁案的非法裁決（簡稱“裁決”）。依據“裁決”，三國不但能放膽主張南海中央海域的海洋權利，還能“獨享”各自從大島或是大陸的領海基綫往南海中央投射200海里的專屬經濟區（EEZ）和大陸架，實現真正意義的南海海洋權利主張的“完整化”，關鍵之處就在於“裁決”非法否定和極小化了中國的南海領土和海洋權利主張的法律基礎。本文首先介紹外大陸架劃界案的法律性質，接著討論2009年由越南和馬來西亞提出的兩個關於南海中央海域的劃界案，隨後解讀2016年“裁決”如何極小化中國在南海的領土和海洋權利主張及“合法化”越馬菲三國各自“完整的”南海海洋權利主張，隨後介紹南海仲裁的後遺症，也就是2019年馬來西亞劃界案和2024年菲國和越南的劃界案，最後提出結論。
二、外大陸架劃界案的法律性質
其實，提出外大陸架劃界案是1982年《聯合國海洋法公約》（簡稱《公約》）第76條賦予締約國的義務和權利，中國在2012年12月14日針對東海的外大陸架也曾行使過這樣的權利。沿海國基於《公約》在領海基綫外可以主張幾個“帶狀海域”的海洋權利（maritime entitlements），即12海里的領海主權、24海里的毗連區管轄權、200海里的專屬經濟區（簡稱EEZ）和大陸架的主權權利和管轄權。第76條另賦予沿海國主張超過200海里的大陸架（又稱外大陸架）的主權權利和管轄權，并對此類主張規定了限制寬度的地質地形條件。沿海國若想主張外大陸架的主權權利和管轄權，必須依據第76條製作并提交一整套關於外大陸架外部界限經緯度的報告，包含科學技術的證據，統稱為劃界案（Submission）。第76條為此設立了《大陸架界限委員會》（簡稱CLCS）用來接收并評估沿海國所提的劃界案是否符合第76條的科學和技術條件。CLCS是科學技術單位，沒有解決爭端的權限，與國際海洋法法庭或是《公約》附件七仲裁庭不同。依據CLCS議事規則附件一第5(a)條的規定，CLCS收到劃界案後，若有國家表示劃界案涉及的海域存在陸地或是海洋爭端，CLCS則承擔“不審議該劃界案”的義務。衹有在所有爭端當事國都表示同意CLCS審議時，才可以審議劃界案。
CLCS審議完劃界案後，針對提案國應依據哪些基點劃定外大陸架外部界限，將提出一套“建議”（recommendations）和理由。沿海國基於“建議”而“劃定”外大陸架外部界綫（英文稱delineation）并公告之，依據第76條則發生法律拘束力和終局效力。這種外部界綫就是該國基於《公約》在海洋中行使國家管轄權的地理邊緣。據此，該國可以和海岸相向或是相鄰國確定彼此海域的重叠部分，以便進行海洋“劃界”（英文稱delimitation）程序，即通過談判或是司法仲裁決定彼此的海洋邊界，確定兩國各自能够享有的海域範圍。①
三、2009年越馬劃界案：“極小化”中國在南海的海洋權利
在南海區域內，超過200海里的外大陸架主張始自馬來西亞及越南，這兩國在2009年針對南海中央海域②南北兩個區塊的海床向CLCS提出外大陸架的部分劃界案（partial submission）。一個劃界案係針對南海中央部分的南部骨頭狀區域，由兩國聯合提出，表示這塊海床屬於兩國共享的，彼此不挑戰對方對於同一海床擁有外大陸架的海洋權利。同一時間，越南還針對南海中央海域的北部區塊單獨提交一個部分劃界案，形狀為倒三角形（見附圖一）。③兩個劃界案引起中國、菲律賓和印尼的反對和反應。中國抗議這兩個劃界案，因為越馬聯合劃界案涉及海域就坐落在南沙群島當中，而越南單方劃界案緊接著西沙群島的直綫基綫外12海里領海外緣。換言之，中國使用西沙群島產生的EEZ與越南單方劃界案大幅度重叠。顯然，在兩個劃界案的海域存在著中-越和中-馬的陸地及海洋爭端。菲律賓基於自己的南海大陸架主張和北婆羅洲的領土爭端，也對兩個劃界案提出抗議。荒謬的是，菲國作為抗議國，竟然反對中國（另一抗議國）的發言。菲國自上世紀70年代竊占中國主張的幾個南沙島礁，現在卻表示：中國抗議越馬劃界案的法律基礎（即中國對於南海島礁的領土主權）屬於菲國，不屬於中國。中國則嚴詞指責菲國竊占中國領土，呈現非提案國彼此批評的情況。再就提案國而言，越馬兩國不接受中菲對其劃界案的反對，遂個別向中菲提出反駁。④兩個南海劃界案引發的外交照會戰充分彰顯多組國家之間的陸地及海洋爭端的存在，滿足了適用CLCS議事規則附件一第5(a)條的條件，CLCS遂決定：在得到所有爭端國同意CLCS審議劃界案之前，暫不審議。⑤
2009年越馬南海劃界案在CLCS因為中菲兩國的抗議而遭擱置，這并不代表核心問題獲得解決，因為CLCS并非爭端解決機構。⑥值得發掘的是，兩個劃界案埋藏了南海周邊國家“極小化”中國南海主張的共同謀略。
其實，越南和中國一樣，對於南沙及西沙群島的“整體”有排他性的領土主張，其2009年單方劃界案的法律基礎卻是越南大陸的領海基綫，將西沙群島和南沙群島放著不用。此外，越馬2009年聯合劃界案涉及的海域位於南沙群島中間，表示越南并未使用整體南沙群島或是個別南沙島礁來產生外大陸架，衹使用越南大陸的領海基綫向東南方向主張海洋權利。再就馬來西亞而言，該國在南沙群島也占領了幾個島礁，⑦其與越南合作提出劃界案時，也是不使用這些南沙島礁，僅使用本國大島（即婆羅洲島）的領海基綫向西北推200海里作為越馬聯合劃界案的起點，進而主張南海中央海域的南部係兩國共有共享的外大陸架。越馬兩國放著可用的權利基礎而不用，值得深思。
筆者認為，越馬兩國不使用西沙及南沙群島的整體或是個別島礁來主張EEZ及大陸架的理由有三：第一，馬國主張領土主權的幾個南沙島礁，越南皆有主權主張，兩國本來就有領土主權爭端。避而不使用這些島礁來主張海洋權利，可以避免兩國爭端的升級，減少兩國合作的困難。第二，越南若是使用南沙群島的島礁主張EEZ及大陸架，這些海域會進入馬來西亞自婆羅洲島向西北產生的領海和EEZ之內，馬國恐怕也不會承認越南此種海洋權利主張的合法性，當然不利於合作。第三，兩國各退一步，使用大陸及大島就可在南海南半部海域主張EEZ及大陸架的海洋權利，兩國即可各自獲利。兩國避免使用南沙及西沙群島主張海洋權利，甚至主張南沙西沙兩群島就其整體或是個別成分均“無權”產生EEZ及大陸架，還可以間接否定兩國的共同對手（中國）在南海主張EEZ及大陸架的基礎，達到“極小化”中國南海主張的目標。
換句話說，越馬兩國2009年向CLCS提出兩塊南海外大陸架劃界案有兩大目的。明綫是對南海中央部分南北兩塊海域主張海床和海底天然資源的主權權利，暗綫則是“極小化”中國在南海可以主張的海域權利。雖然2009年越馬劃界案因為陸地和海洋爭端而被CLCS擱置審議，南海周邊國家仍想方設法推進其海洋戰略目標。在2013-2016年，他們跟中國之間“未解決”的領土主權與海域劃界爭端，很大程度地被菲律賓包裝送進《公約》附件七仲裁庭處理。這回越馬兩國變成仲裁案的第三方，卻能得利於非法“裁決”。簡言之，南海仲裁案就是菲馬越三國為了“合法化”和“完整化”各自對南海的海洋權利而“極小化”中國在南海的領土及海洋權利的手段。
四、“裁決”對中國南海領土及海洋權利的“極小化”
非法的“裁決”大幅度地否定了中國在南海的海洋權利主張的法律基礎，展現在以下各方面：
第一，它非法化南海群島整體論：根據“裁決”，中國不滿足《公約》所謂的群島國的定義，不應在南沙群島周圍畫出群島基綫，不應以該群島基綫為基礎來主張領海、毗連區、EEZ及大陸架。中國也不應援引習慣國際法的“大陸國家遠洋群島（offshore archipelagos）”制度來繪製并主張南沙群島外圍的直綫基綫。基於這些原因，越南勢必主張“裁決”可以推廣適用到南海西半部，進而主張中國在西沙群島周圍畫出的直綫基綫違反《公約》及習慣國際法。
第二，它碎片化南海群島整體論：菲國在仲裁案的訴求中刻意忽略了中國對於南沙群島所有海上地物的領土主張的事實，避而不提菲越馬竊占南沙島礁的醜聞，衹要求仲裁庭判斷中國目前在南沙群島占領的八個島礁在《公約》制度下“個別”的法律地位以及海洋權利。仲裁庭接受菲國訴求，無視中國對於南沙“所有島礁”的整體領土主權主張。
第三，它極小化中國在南海的海洋權利：仲裁庭接受菲國在仲裁案中對於《公約》第121條的歪曲解釋及適用的主張，將中國在南沙群島占領的幾個島礁以及黃岩島所能產生的海洋權利極小化成六個領海小圈。適用“裁決”對於第121條的錯誤解釋，越南必然主張中國在西沙群島所能主張的海洋權利也僅有幾個領海小圈，而沒有EEZ和大陸架。“裁決”還否定中國在斷續綫內主張“歷史性權利（historic rights）”的合法性，甚至否認中國在斷續綫內主張過“歷史性所有權（historic titles）”。
第四，它合理化菲馬越瓜分南海：依據“裁決”，南海東半部海域，也就是菲國群島基綫以西200海里，屬於“菲國EEZ及大陸架”（即所謂的“西菲律賓海”），中國僅有幾個領海小圈。馬來西亞和越南必然將“裁決”推而廣之主張：從婆羅洲島領海基綫往西北延伸的200海里海域屬於馬來西亞的EEZ及大陸架，從越南大陸往東和東南的200海里屬於越南的EEZ及大陸架（越南稱為“東海”），中國在這兩國的EEZ和大陸架當中最多也僅能主張幾個半徑12海里的領海小圈。換言之，“裁決”既能合理化三國南海海洋權利主張的“完整化”，又能合理化三國對於南海的瓜分。在此之前，三國必須先將各自的海洋權利主張和盤托出。⑧
五、2019年馬來西亞劃界案
2019年12月12日，針對南海中央海域中間部分海床，馬來西亞向CLCS提出了外大陸架部分劃界案。⑨不同於2009年越馬兩個部分劃界案的封閉區域，2019年馬國劃界案提交的是東北-西南走向的一條綫段，作為其從婆羅洲島往西北方向延伸出去的外大陸架的北部邊界（見附圖一當中的東北-西南走向綫段），該邊界的西部稍微切進2009年越南單方劃界案倒三角形區塊的南部尖端。從馬來西亞2009年及2019年提出的兩個劃界案來看，該國正在逐漸“完整化”其在南海中央海域享有的海床天然資源的主張。
2019年馬國劃界案是CLCS成立27年來最具爭議性的劃界案，截至2024年8月29日已經吸引到29件關切性或抗議性的外交照會，當中有25件照會與中國有關。有12件照會批評中國，分別來自馬來西亞、菲律賓、越南、印尼、美國、澳大利亞、英國、德國、法國、日本及新西蘭。中國則提出13件照會反駁之，重現2009年兩件南海劃界案的非提案國吵成一團的情況。然而，2009年兩個劃界案雖然引發爭執，發聲者僅限於域內國家。2019年馬國劃界案引發的爭執則呈現域外國家協助域內國家針對中國的情況。
即便如此，中-馬以及菲-馬外交照會戰凸顯的爭端已然證明CLCS議事規則附件一第5(a)條所載“陸地或海洋爭端”的條件均已滿足。CLCS也於2022年7月決定擱置2019年馬國劃界案。⑩此外，批評中國的國家皆明示或默示地援引“裁決”。回顧2009年兩個南海劃界案引發的照會戰，當時反映了中-越、中-馬、中-菲、中-印尼之間的爭端，當時并未解決。到了2019年馬國提出單方劃界案時，援引“裁決”的這些域內及域外國家卻強勢主張“裁決”否定了中國在南海的陸地主權及海洋權利主張。因此，2019年馬國劃界案引發的照會戰可視為南海仲裁的後遺症。⑪
［附圖一］
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