中評社╱題：國際調解院調適中美貿易摩擦的功能定位與實施策略 作者：陳寶欣（廣州），廣東工業大學國家安全研究中心研究員、廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心特約研究員、博士後；劉立宏（廣州），廣東工業大學國家安全研究中心科研助理
【摘要】伴隨世界百年變局的加速演進，中美貿易摩擦不斷升級，給全球經濟帶來了極大不確定性。近年來國際社會完善國際爭端解決機制的呼聲日益強烈，對調解的關注和需求持續上升。國際調解院以“無訴訟”“以和為貴”為價值導向，為各國提供公平、靈活、友好的調解平台，為全球治理貢獻中國智慧。然而，國際調解院在調適中美貿易摩擦的過程中，或將面臨機制信任度和參與度欠缺、調解程序合理性有待考證以及效能發揮難以保證的困境。因此，為充分發揮國際調解院調適中美貿易摩擦的重要作用，提升中國的國際話語權，建議通過強化組織信任度與認可度、提升程序的合理性以及健全效能發揮機制，推動國際調解工作落實落地。
2022年中國提出建立國際調解院倡議，此倡議得到了近20個國家的響應與支持。2023年2月，國際調解院籌備辦公室於香港成立，開始組織公約談判。2024年10月，中方與18個國家圓滿完成談判，確立了國際調解院組織架構、受案範圍、調解程序、締約國權利義務等基本規則，并將國際調解院總部設在中國香港特別行政區。2025年5月30日，全球首個通過調解方式解決國際爭端的政府間法律組織——國際調解院正式成立。目前，共有33個國家代表簽署《關於建立國際調解院的公約》（下稱“公約”），成為創始成員國。①與傳統的國際法院、仲裁不同，國際調解院不以訴訟、仲裁為爭議解決形式，而是根據當事方意願，調解國家間、國家與他國投資者商事爭議等，是維護《聯合國憲章》宗旨原則的重要機制。
中國共產黨第二十屆三中全會精神強調：“健全國際商事仲裁和調解制度，培育國際一流仲裁機構、律師事務所。”②截至2024年12月末，美國商務部BIS維護的出口管制限制性名單實體共3870個，其中，中國有1012個，占總數的26.1%。而在BIS“實體清單”中，中國實體超過838個，占比27.1%。③由於美國單方不斷加徵關稅、擴大出口管制名單，導致中美經貿關係陷入僵局。此舉不僅有礙於中美自身發展，也對國際社會造成強烈消極影響。目前，國際調解院可依托香港“國際大都市”的優勢，使兩國在尊重彼此核心利益的基礎上，以對話代替對抗，為貿易關係調解提供中立、專業、有效的調解平台。國際調解院的功能定位是什麼？當前主要面臨什麼發展困難？未來將如何作為？本文旨研究上述問題，以期推動國際調解院調適中美貿易摩擦的功能提質增效。
一、功能定位
在貿易摩擦、投資糾紛、跨境知識產權爭議等國際矛盾頻發的時代背景下，國際調解院作為全球治理體系中的創新多邊組織，應有三大功能定位，凸顯其中美貿易爭端化解的權威性和包容性。
（一）彌補現有中美貿易爭端解決機制的不足
現階段，傳統國際爭端解決機制存疵。國際刑事法院的124個成員中，多數是和平國家或弱小國家。而擁有極強海外管轄權的美國、瑞士等西方國家，可以直接在國內起訴國際事件，并且可以作為第三方機構作出裁決。國際刑事法院的使用頻率低、人手不足，效率也十分低下。如國際刑事法院調查的烏干達有關的案件花費了將近20年時間才在2023年底結案。海牙國際法院成立至今，超過9成的案件針對非洲國家，卻對美國發起的戰爭熟視無睹，這種“選擇性執法”暴露了其已因政治偏見淪為西方國家的“白手套”。WTO多邊協議因美國持續阻撓上訴機構法官遴選，自2019年起陷入癱瘓，至今超30份裁決因無法上訴而“作廢”。同時，WTO審議機制存在前期通報機制不嚴謹、後期審議大會“走過場”的亂象。例如，2022年WTO審議美國貿易政策時，各方纍計提出2200餘項質詢，而美國至今仍未做出實質性回應。④
一方面，由於相關機制陳舊，未能及時因應中美貿易形勢，無法解決雙方爭議訴求，導致上述傳統爭端解決機製作用失效；另一方面，現有爭端解決形式以仲裁和訴訟為主，程序複雜且生效時間漫長，不僅導致當事方維權成本居高不下，還使得中美爭議在解決程序中持續處於不確定狀態。中美兩國摩擦往往涉及多維度利益交織，訴諸傳統單邊制裁或對抗性訴訟易陷入“雙輸”的局面。國際調解院是世界上首個專門以調解方式解決國際爭端的政府間國際法律組織，既是對現有爭端解決機構和爭端解決方式的有益補充，也是對現有以聯合國為核心的國際體系、國際法為基礎的國際秩序的完善。國際調解院的價值首先在於其中立性制度設計。它采用區別於WTO爭端解決機制的“勝負裁決”模式，以“促成共識”為目標，引導雙方聚焦共同利益而非擴大分歧。國際調解院以更為友好、經濟和高效的方式處理國際爭議，有助於緩解緊張局勢，減少對抗情緒，尋求中美雙方接受的解決方案。
（二）運用更加靈活的方式調適中美貿易摩擦糾紛
2025年1月，美國《對外投資安全計劃》正式生效，該政策旨在禁止美國個人與重點關注國家的主體進行涉及特定技術和產品的交易。同年5月，美國商務部工業與安全局（BIS）發布政策，禁止在世界任何地方（包括中國）使用華為的昇騰芯片，同時警告全球企業禁止使用美國GPU芯片訓練中國AI模型。截至目前，已超過1000家中國企業被列入美國實體清單。美國濫用國家力量，將中國公司及機構列入“實體清單”“共產主義中國軍事企業”名單，采取“對等關稅”政策，頒布含有明顯歧視中國企業的“外國公司問責法案”等，公然違反了WTO自由貿易、非歧視等基本原則，破壞了多邊貿易體制。
作為全球最大的兩個經濟體，中美摩擦若愈演愈烈，不僅影響兩國自身的發展，亦會對世界自由貿易格局產生震動。調解作為《聯合國憲章》規定的和平解決國際爭端的重要手段，是預防、管理和解決中美貿易衝突最有效的方法之一。中美摩擦本質上是“發展模式差異”與“全球治理權重調整”反應的產物，國際調解院強調“利益整合”，而非簡單的“法律裁決”，其蘊含的東方文化基因（如“和而不同”“以和為貴”等價值理念）可為破解爭議僵局提供獨特視角。調解團隊由不同法系、文化背景的專業人士組成，可消解單一法律體系主導的偏見，形成更具活力的國際調解網絡。
（三）為調適中美貿易摩擦提供更加豐富的法治產品
過去，以美國為首的西方國家在世界格局中占領政治高地。既有國際法治產品多是由歐美國家主導推出，體現了“關注區域發展”“美國優先”等狹隘利益觀和西方中心主義思想，長期干擾了國際治理的法治環境，引起衆多利益受損國家的不滿。全球權威治理機構聯合國安理會也因大國博弈屢屢陷入癱瘓狀態，導致發展中國家申訴無門。例如，美國不斷濫用一票否決權，導致以色列在加沙的軍事行動長期未被有效制約。此外，美西方國家憑藉其龐大的國際市場規模，以承諾開放市場或關閉市場為由，在國際合作談判中掌握主導權。而發展中國家因自身經濟水平相對較低，國際地位不高，國際合作經驗也較為欠缺，在國際合作中常為規則跟隨者，稍不謹慎就會陷入發展困境。例如，約旦在FTA談判時順應美國較高知識產權保護標準導致產業受到嚴重損失，菲律賓因順應WTO談判過度開放農產品貿易市場而嚴重影響農業發展。⑤
香港作為“一帶一路”節點城市，國際調解院的總部設立於此可高效對接發展中國家爭端解決需求。同時，“一國兩制”框架能够有效地保障香港的中立性，反駁美國對香港法治的質疑，可為發展中國家爭取合法權益。另外，根據《國際仲裁調查報告》，香港在全球最受歡迎仲裁地排名第三，其仲裁裁決可在172個國家和地區直接執行（包括美國），香港國際仲裁中心（HKIAC）也是全球領先的仲裁機構之一，⑥可見，香港在國際調解方面具有得天獨厚的條件。國際調解院可為調適中美貿易摩擦提供更加豐富的法治產品，有效遏制美國以“單邊主義”“霸權主義”等不合理行徑持續影響全球貿易規則。若中美能通過國際調解院形成“爭議解決—規則共建—合作升級”的良性循環，將為發展中國家參與全球治理提供大國示範，證明不同文明、社會制度的國家完全可通過法治途徑實現共同發展。
二、現實困境
作為新生國際組織，國際調解院尚未積纍足够實踐案例，在國際社會的權威性不足。運用“事前—事中—事後”的過程思維檢視國際調解院，不難發現機制信任度與參與度欠缺、調解程序的合理性有待考證、效能發揮難以保證是目前國際調解院在調適中美貿易摩擦中面臨的現實困境。
（一）事前：機制信任度與參與度欠缺
第一，香港是美國的主要制裁地之一。中國把國際調解院的總部設立在香港，希冀通過香港的“國際大都市”定位，為解決國際爭端事務提供平台。然而，香港是美國的主要制裁地之一。政治方面，2021年12月，美國宣布根據所謂“香港自治法”將5名香港中聯辦副主任列入制裁名單。2023年7月，美國宣布禁止香港特首李家超參加將在美國舉行的APEC峰會。2025年3月，美國國務院發布2025年“香港政策法報告”，大肆抹黑香港的民主法治、人權自由，并宣布將6名中國中央政府駐港機構和香港特區政府官員列入“《特別指定國民和被封鎖人員》名單“（SDN）。經濟方面，2020年6月，美國商務部宣布取消香港的特殊經貿待遇，并停止向香港出口防衛產品，對香港的國際貿易地位造成巨大衝擊。⑦2025年3月，美國商務部工業與安全局（BIS）再次以國家安全和外交政策為由，大幅擴大其出口管制“實體清單”。其中，54家中國（含中國香港、中國台灣地區）實體被新列入該清單，凸顯美國對華限制措施的升級。2025年5月，中國及美國在瑞士發表了《中美日內瓦經貿會談聯合聲明》，雖大幅度降低了關稅，但仍采取了一定的保留措施。⑧香港是采用零關稅政策的自由港，美國以所謂“對等關稅”為由對香港加徵關稅，已嚴重違反WTO協定，應受到國際法治的制裁。美國長期以不實理由對香港進行制裁，抹黑香港的法治和營商環境，不僅一定程度上誤導了國際社會對香港的認知，影響了香港的國際地位，還導致部分受美國輿論影響或對香港存在誤解的國家、組織和個人，對國際調解院能否在公正、中立的環境下開展調解工作存疑，對其缺乏信任。
第二，面臨大國缺席挑戰。截至目前，國際調解院有33個創始成員國，多數是發展中國家，在國際政治、經濟格局中占據重要地位的美國、俄羅斯、印度等國家未簽署加入，成員結構呈現單一化特徵。從地區分布來看，國際調解院的33個創始成員國中，分別為亞洲6個、非洲15個、大洋洲5個、北美洲4個、南美洲1個、歐洲僅2個。可見，公約的簽署國主要集中在亞洲、非洲與拉丁美洲部分地區，歐洲、北美洲等地區的參與度相對較低。有效的國際調解需建立在公認的國際法原則之上，國際調解院若無法吸納大國參與，其合法性基礎必然會受到國際社會的質疑。從法律角度而言，國際調解院缺乏以美國、英國為首的英美法系主要代表國家參與，將在法律適用方面面臨較大挑戰。從文化方面來看，國際調解院雖融合了中國傳統文化中的“人情世故”“以和為貴”“中庸之道”等理念，但與西方社會的契約精神存在一定差異。⑨若大國長期缺席，國際調解院在融合多元文化視角、構建普適中美貿易調解規則方面可能會陷入困境。中美兩國之間的摩擦不斷加劇，國際調解需要尋求超越特定文化背景的、能為雙方接受的公平性原則，局限於理念相近國家的“小圈子”模式，難以應對複雜的國際形勢。國際調解院必須摒棄以往的封閉性，展現出真正的包容性，成為一個具備廣泛代表性和權威性的全球平台，促成中美雙方的實質性對話。
（二）事中：程序合理性有待考證
第一，規則存在模糊和衝突地帶。公約提到，國際調解院需遵循《聯合國憲章》宗旨和原則，認識到解決國際爭議需要靈活性。然而，該公約在具體的規則適用上存在模糊。處理中美貿易摩擦問題，必然涉及國際法、國際慣例、調解雙方的國內法及行業規範等規則，但公約并未明確這些規則的優先順序和適用範圍。當美國為保護本國產業出台限制外資股權比例的政策時，往往會與之前簽訂的雙邊投資條約產生矛盾。在此類情形下，國際調解院應依據何種規則進行調解，公約尚未給出清晰的指引。規則的模糊性致使調解員在調解過程中的自由裁量權過大，極易出現不同調解員對同類爭端作出差異較大的處理結果，削弱調解結果的權威性，難以達到調解雙方預期。另一方面，目前國際社會上已存在WTO協定、海牙國際法院等國際條約和爭端解決機制。公約規定，國際調解院的職能主要涵蓋解決國際爭議、推動調解的應用、組織論壇和信息共享平台、推動能力建設以及與其他國際組織和爭議解決機構開展合作和交流五大方面，整體表述較為籠統。其中，第五項雖提及“與其他國際組織及爭議解決機構開展合作與交流”，但公約未細化具體的合作交流實施策略，難以銜接現有的國際條約和爭端解決機制，或引發受理範圍重叠和規則適用差異等問題。如此一來，不僅浪費了國際資源，而且不同機制對同一中美貿易爭端的處理結果可能相互矛盾，損害國際法治權威性。
第二，人才隊伍建設難度較大。調解員的經驗、能力等因素關涉調解的質量和結果。如何挑選合適的調解員，對於調解機制能否真正在中美貿易摩擦中發揮作用至關重要。⑩目前全球範圍內的國際調解專業人才分布不均，主要集中於歐美國家，而其他地區人才匱乏。未來，西方國家可能會持續對國際調解院進行輿論抹黑、設置政治障礙，在國際事務中孤立國際調解院。例如，美國正通過《印太法治倡議》向東南亞國家施壓，要求其“謹慎評估加入後果”。新加坡國際調解中心已獲白宮資助擴容，意圖對衝香港影響力。當前，國際調解院缺乏大國參與，加之西方國家的抹黑打壓，未來能否吸引國際人才赴港參與國際調解院建設，仍有待考證。另一方面，中美貿易摩擦涉及多方面利益，但中國的複合型調解員嚴重不足。據統計，全國僅15%的調解員具備處理跨境糾紛能力，兼具法律、商業、外語技能的調解員占比不足5%。⑪而且，部分國家受地緣政治思維影響，習慣以“陣營化”視角看待國際組織。若國際調解院存在大量中國人才，可能會被美國視為“中國霸權”的延伸，從而質疑調解院在處理涉及中美貿易摩擦或其他敏感爭端時的中立性，降低對該組織的信任度與參與意願。此外，公約第四章第二十一條對僅以“公認的能力”對調解員的資質進行要求，未明確具體認定細則。在國際調解實踐中，“公認的能力”存在多重解讀空間。例如，美國的商事調解員無需獲得相關認證或者許可，即可在美國的任意一州從事調解工作。對於調解員的監督和管理，美國各州的規定和原則各有不同，對於調解員的認證和監管體系沒有明確規定，也不存在所謂的“調解員資格證”。⑫公約目前既未規定培訓時長、資質證書等量化指標，也未明確不同領域（如商事、投資、環境）調解員的差異化能力要求。在調解中美貿易摩擦過程中，若美方質疑中方背景調解員的“中立性”，或中方質疑美方背景調解員的“專業性”，將直接損害國際調解院作為“中美摩擦調適器”的功能定位。
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