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| 兩岸經濟協議：和平紅利的產物。 |
中評社╱題：兩岸經濟合作框架協議的成效及後續推動策略 作者：張冠華（北京），中國社會科學院台灣研究所副所長、研究員
ECFA是兩岸關係進入和平發展階段後的重大成果，它是當前兩岸關係和平發展架構下的合理選擇，也是推動未來兩岸關係和平發展的重要路徑。其洽簽過程與後續推動將為兩岸關係其他領域的交流與合作提供有益借鑒。ECFA執行以來已取得一定成效，但後續商談仍面臨政治、利益分配等不確定因素。兩岸應在共同維護和平發展環境前提下，以先易後難、循序漸進地務實推動ECFA後續進程。
兩岸經濟合作框架協定（ECFA）的正式簽署，是兩岸關係進入和平發展時期以來取得的最重要成果。作為包含兩岸經濟關係主要領域的經濟合作框架協議，它的簽署不僅標誌著兩岸經濟關係邁向正常化、制度化與自由化進程，也成為兩岸關係走向良性互動與深化發展的重要標誌。2011年ECFA的早期收穫已進入正式實施階段，其和平紅利的效果開始顯現；而依據ECFA成立的兩岸經濟合作委員會也進入運作階段，後續協商正在進行。但總體來看，除了早期收穫外，ECFA仍處於框架協議階段，其確立的目標能否最終實現，對兩岸關係將產生重要與深遠影響。
兩岸經濟合作框架協議達成的意義
1.ECFA的簽署是推進兩岸關係和平發展的重要途徑。
推動兩岸關係和平發展，已成為兩岸主流民意共識與雙方政策的選擇方向。但同時也要看到，兩岸在一些重大政治問題上仍存在分歧，因此推動兩岸關係和平發展、建構兩岸關係和平發展框架必然是一個循序漸進的過程。於是“先易後難、先經後政”便成為雙方推動兩岸關係和平發展的共識與默契。在經過兩會協商實現兩岸直接通航、大陸民眾赴台旅遊等一系列歷史突破後，兩岸最迫切的經濟議題得到初步解決，兩岸經濟關係初步實現正常化，為兩岸經濟關係實現正常化、制度化、自由化打下有利基礎。同時，國際金融危機後全球經濟的深刻變革、亞太區域經濟一體化進程加快以及大陸與東盟自貿區的全面實施，也使建立兩岸經濟合作機制、推動經濟合作深化提出迫切經濟需求。因此，在兩岸政治議題協商仍面臨諸多障礙的形勢下，通過推動並達成兩岸經濟合作框架協定，實現更廣泛領域、更高層次的經濟合作制度性安排，便成為深化兩岸關係和平發展的重要和優先路徑。因此，ECFA的簽署不僅是兩岸經濟利益的需求，也是推進兩岸關係和平發展的重要憑藉。
2.ECFA是現有兩岸關係互動架構下的合理選擇。
一般而言，經濟體間類似FTA的經濟合作協定，是雙方在共同政經利益達到較高程度的產物，有很強的內在的政治與經濟需求。兩岸強烈的經濟需求毋庸置疑，兩岸彼此已成最重要的貿易、投資夥伴之一，尤其大陸已成為台灣的第一大出口地區和投資地區。在全球尤其是東亞區域經濟整合加快並呈主流趨勢形勢下，建立更密切的經濟合作機制對兩岸來說都應當是最優先選擇之一。但實際上，由於2008年前兩岸政治關係的對立與僵持，兩岸經濟關係連正常化都難以實現，這種政經背離對雙方尤其是台灣經濟造成很大困擾。2008年後，兩岸關係形勢發生重大積極變化，兩岸經濟關係回歸正常化並進而向整合方向發展具備了前提條件與基礎。但同時，在現有兩岸關係環境下，兩岸建構經濟合作機制的過程難以像多數經濟體間FTA那樣一步倒位，要有一個漸進的過程。因此先達成框架協議，並就雙方迫切需求部分以早期收穫方式先行安排，其他主要部分循序穩步推進，便成為現行兩岸關係基本架構下的合理和最優選擇。
3.ECFA是構建兩岸關係和平發展框架過程中的重要制度創新。
建構兩岸關係和平發展框架，是維護並推動兩岸關係和平發展的重要制度保障。而ECFA的簽署與後續推進，在構建兩岸關係和平發展框架過程扮演了制度創新的先行角色，它考慮並融入了以下幾方面因素：一是充分考慮了WTO規則，由於兩岸均已成為WTO的成員，因此兩岸涉及關稅減讓、市場准入的相關安排就難以跳脫WTO的基本原則，不可能像上世紀80年代初那樣進行內貿形式的安排，因此在框架安排與設計上比照FTA的相關方式並遵守WTO規則。二是充分考慮了兩岸特色，早期收穫清單的範圍、領域均為其他FTA形式所僅見，這一方面避免了ECFA只見框架不見實利的尷尬，也暫時滿足了兩岸最迫切的經濟需求，實現了虛中有實。三是照顧了雙方的利益需求，兩岸在市場開放與自由化進程中利益群體的多元化，以及兩岸現有政治關係下政治因素的敏感性，使經濟利益與政治利益的糾葛分外複雜，而早期收穫清單基本上照顧了雙方的合理需求。兩岸在當前環境下，能夠在ECFA簽署中完成了既合乎國際規則、適應現階段兩岸關係、又能夠照顧各方利益群體的制度設計與實踐，而且取得雙方主流民意的認可，彌足珍貴。其對建構兩岸關係發展框架不僅先行一步，而且其理念、思路與方式也有重要示範意義。
4.ECFA平台務實促進了兩岸的公權力互動。
兩岸交流規模與領域的擴大，使兩岸公權力實現制度化、機制化的互動成為必然要求。在現有兩岸互動架構下，兩會協商機制是兩岸通過公權力部門授權進行互動的主平台，但受政治因素干擾中斷過多年。在兩會中斷的時期內，兩岸也曾以行業協會間互動的方式促成了兩岸試點直航、兩岸包機等涉及公權力的交流事宜，如“澳門方式”。但因方式限制，只能處理較低層次的事務性問題。早期兩岸“試點直航”不“通關入境”，嚴格意義上並非海上直航。“澳門方式”促成的兩岸包機，也屬於商業與民間層次。且“澳門方式”只是達成共識、各自安排，不簽協定，不屬於制度化、機制化安排，因此層次稍高些的經濟議題如兩岸金融MOU等均無法在這種方式下達成。而ECFA的簽署，在兩岸經濟事務領域務實促進了兩岸公權力的互動：一是ECFA簽署得到兩岸權力部門與機構的批准，有法律約束性。二是ECFA相關條文以及後續推動落實，須修改調整雙方各自的政策與法規，更高層次和更大領域內推動了兩岸政策互動和一定意義上的接軌。三是兩岸經濟合作委員會的成立，使兩岸相關部門間的直接互動與協商有了機制化的平台。這種兩岸公權力部門間新的互動機制與平台，使雙方共同處理更高層次、更廣領域的兩岸事務成為現實，對於保障兩岸交流與合作的規範、有序及深化發展具有重大意義。
5.共同的政治基礎是簽署ECFA以及推動後續協商的基石。
可以說，ECFA締造了當前兩岸關係形勢下雙方在經濟領域中的制度化基礎與最優互動平台。但同時也應該看到，ECFA的成功簽署，除了雙方經濟迫切需求外，更重要的是雙方有了九二共識這一共同政治基礎。ECFA是兩會協商達成的協定，而兩會復談及建制化的前提是基於雙方共同堅持“九二共識”。兩岸經濟合作委員會是按照ECFA的條文而成立，因此也屬於兩會框架下新的互動平台，雙方召集人同時也是兩會重要負責人。因此，如果抽離了“九二共識”這一政治基礎，兩會協商機制將難以為繼，ECFA以及兩岸經濟合作委員會如何運作也將面臨重要考驗。雖然過去兩會中斷期間，汪辜會談達成的相應協定如《兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議》仍然有效；因此我們可以合理推斷2008年後兩會達成的有關直航等15項協定，若兩會中斷應不至於失效。但是，對於ECFA而言，由於它只是框架性協定，後續內容的推動有待兩岸經濟合作委員會的協商推進；如果兩岸經濟合作委員會失去政治基礎難以運轉，ECFA的進一步落實將面臨挑戰。
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