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立法幕後：立法容易，不立法難

http://www.CRNTT.com   2010-03-03 11:59:47

俞拖了幾天，決定給兩位有決定權的負責官員寫信，闡明不搞的原因，提出兩條意見。一是認為設立人大街道辦公室是出於工作需要，立法初衷是好的；二是上位法沒有授權。如果要設，要先請示全國人大，這次最好不要上。顯然，俞榮根的信影響到了關鍵人物，最後重慶市人大常委會開會取消了這個條例。 　　盡可能地尋求上面的支持，而不是硬頂、得罪各專業委員會和其他政府部門，是俞榮根順利工作的關鍵。 軟性應對宣誓性立法 　　真正令俞榮根頭疼的是另一類“宣誓性立法”。一部法律出台了，人大已經向政府授權，但政府不制定實施細則，所以法律無法實施。 　　地方立法的質量問題，一直為各方詬病。“往上抄，抄上位法；互相抄，抄其他省市人大。”全國人大常委會一位立法官員總結說。在俞榮根組織的《重慶市地方性法規文本質量評估報告》中，160多件法規按照立法必要性、權力配置、地方特色、法制統一和技術規範5方面打分，平均分為80.09分，“分已經打得比較高了，其實三分之一的立法質量比較好，真正有害的也比較少，相當一部分都是‘宣誓性立法’，沒有用的。”俞榮根說。 　　“宣誓性立法”眾多的原因在於“人大授權，政府來做”的理念在現實生活中處於倒置的狀態。 　　去年11月，重慶市人大法制辦就《重慶市森林工程建設管理條例（草案）》公開徵求意見。該條例草案出台的背景是去年重慶提出了建設“五個重慶”方針，其中包括“森林重慶”。“森林重慶的提法很好，不過我的意見是立法的必要性不大。”俞榮根認為，關於森林工程建設，林業法、《長江三峽工程建設移民條例》都有相關規定，重慶單搞一個地方性法規要照顧到上位法的方方面面，難度很大，而且地方創新不多，基本上是“重複和宣誓”。 　　俞榮根說，如果他還在職，可能會抵禦這樣的立法衝動。現在“我不在位了，也管不了了，人大徵求意見時，我就提出把‘管理’改為‘促進’。”這條意見後來被采納。“對於這類立法，我通常會建議改為‘促進條例’，這樣即使用處不大，但至少可以減少害處。” 　　真正令俞榮根頭疼的是另一類“宣誓性立法”。一部法律出台了，人大已經向政府授權，但政府不制定實施細則，所以法律無法實施。一項很好的法律事實上被擱置。 　　而俞榮根在立法生涯中特別感慨的是阻擊部門利益立法化之難。 　　2006年，《重慶市道路安全條例》制定期間，各方意見提出重慶鄉鎮道路多，交警的力量難以抵達，建議授權鄉鎮綜治辦管理。俞榮根認為由公安部門授權一級政府，授權主體不對。另外，鄉鎮的罰款權剛剛取消，這樣的授權無疑會使鄉鎮再次成為“罰款政府”，加劇人民群眾和政府的對抗。在他的堅持下，這一條沒有通過，改為“縣級財政出錢，成立協管組織，負責鄉鎮道路的秩序維護”。 　　2009年3月，該條例修訂時，“又改回去了”。條例規定，對於一些違反交通安全的行為，鄉鎮交通安全管理機構擁有200元以下的罰款權。俞對此頗有看法，認為這樣的法條是“受利益驅使出台的”。然而他已不在位，對此已經無能為力了。（《南方周末》記者黃秀麗）

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