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財稅體制改革亟待定奪的四個方向性問題

http://www.CRNTT.com   2013-08-19 08:15:59  


 
  正是基於上述判斷,黨的十八大報告正式提出了“形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度”的稅制改革目標。下一步財稅體制改革繞不開的問題是:是否將社會公平作為主要因素納入稅制設計的總棋盤?是否要在“營改增”已經並將繼續帶來相當的間接稅減稅效應的同時,逐步增加直接稅並提升其占比?

  預算管理:要不要真正實行“全口徑”

  文章稱,中國的財政收支或稱預算收支不等於政府收支,這個問題久已存在。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今的10年間,儘管推出了一系列調整、整合舉措,逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局,但這一矛盾始終未能真正緩解。

  具體來講:公共財政預算,亦稱一般收支預算,這類收支有統一的制度規範,須接受並通過各級人民代表大會的審議、批准,且可在各級政府層面統籌使用,故而屬於規範程度最高的政府預算;基金收支預算,雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野,但在現實中被視作相關部門的“私房錢”,其收支的運作既不需通過各級人民代表大會的批准程序,也不可能在各級政府層面做統籌安排,故而充其量只能算作“備案”性的審議;社會保險基金預算,雖有相對規範的收支內容、標準和範圍,並實行專款專用,但其編制和執行的主導權既非財政部門,又僅限於向各級人民代表大會報告,故而亦屬於“備案”性的審議範疇;國有資本經營預算,進入預算視野的範圍仍限於部分國有企業,而且上交預算的國有企業利潤比例遠低於國際通行水平,即便上交的部分,也在國有企業內部封閉運行,故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。

  按照2013年的預算數字計算,在包括上述所有四類預算收支的盤子中,公共財政預算收支所占的比重僅為65%上下,其餘的三類預算收支所占比重數字加總,高居35%左右。這意味著,當前中國的政府收支規模,真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處於“全口徑”控制之下的比重,較之20世紀末實行“費改稅”之前的水平,雖有所改善,但距離黨的十六屆三中全會設定的目標,還有相當長的一段路要走。

  這種不規範的預算格局,使我們難免遭遇如下難題:

  時至今日,中國尚無全面反映政府收支規模及其占GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下,每年的政府預算所能揭示的僅是公共財政預算收支的規模及其占GDP的比重。出於這一原因,對於中國宏觀稅負水平的判定,至今仍無一個相對清晰的標準。此其一。

  即便按照扣除國有土地出讓收入之後的口徑計算,2012年政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。儘管政府財力總額不能算少,儘管財力的性質完全相同,但由於分屬於規範程度不同的預算,其中相當一部分又被分割為若幹塊兒分屬於不同政府部門、不能統籌安排的“私房錢”,從而既造成了政府財力使用上的分散和浪費,也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容。此其二。

  既然不能將所有的政府收支納入統一的制度框架,各級人民代表大會對政府預算進行的審批就只能是“區別對待”式的。既然不能將全部的政府收支關進統一的制度籠子,本屬於同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。建立在如此基礎之上的政府預算,當然難以完整規範、公開透明。此其三。

  所以,下一步財稅體制改革不容回避的一個根本問題是:是否真正下決心把“全口徑”預算管理落實到位? 


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