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鄭永年：中國新政治生態下的政治改革

http://www.CRNTT.com   2012-11-13 09:33:39

如何塑造一個行動性政黨？ 　　政治如何從無為轉型成為有為？也就是說如何塑造一個行動性政黨？中國現在所面臨的問題主要是內部多元主義所帶來的過多的內部制約。要有效減少內部制約，一些重要方面的改革不可避免。 　　第一，中國迫切需要在退休制度的基礎上再進一步建立政治退出制度。中國的領導人往往是退而不休。退休之後，儘管沒有了正式的職位，但仍然通過各種方式行使著原來的職位所賦予他的權力，繼續干預現存領導層的權力行使。在缺失政治退出制度的情況下，這些年來非正式政治有了很大的發展。因為正式制度的改革不到位，而非正式制度在快速發展，中國政治制度的能力正以前所未有的速度衰退。因此，要建立政治退出制度，大大減少非正式制度對正式制度的制約和影響。在任何國家，非正式制度在一定程度上不可避免，但如果非正式制度過度，不僅會有效制約正式制度的運作，發展到一定程度，也會癱瘓正式制度。至少在外界來看，中國除了一套正式制度在台面上運作，人們很容易感覺得到其他隱形的制度的存在和運作。有人稱其為“影子政府”或者“影子政黨”。 　　第二，要建立新的制度來確保形成能夠支持新領導人進行有效決策和政策實施的執政團隊。無論是總統制還是內閣制度，強調的都是一個強有力的執政團隊。例如在實行內閣制的國家，內閣就是總理（首相）的執政團隊。而在總統制國家，例如美國，實行的是所謂的“政黨分贓制”，即總統有權任命支持他的政黨成員為部長，組成執政團隊。今天，西方的執政團隊也面臨挑戰，尤其是多黨制國家，內閣往往是由多黨組成的聯合內閣，各黨派在內閣裡面互相制約，經常造成政府運作的低效率。如果考慮到國會和議會的制約，西方國家的行政權力的有效性更會成為問題。但不管怎樣，在這些制度裡，政治責任是非常明確的。總統和總理可以任命部長，也可以解雇部長。 　　中國和西方的制度不同。儘管強調集體領導，但並不存在西方那樣的內閣制。人們可從兩個層面來看。首先是政治局及其常委，這是最重要的第一層面的內閣。這是因為中國共產黨並不是西方類型的政黨，執政黨掌管重大政策的決定及其實施權。其次是國務院，是行政部門。無論是政治局的總書記還是國務院總理都沒有可能組成自己的執政團隊，因為這個執政團隊是集體選擇（選拔）出來的。在今天，他們往往是黨內不同利益妥協的結果。實際上，在執政團隊的選拔方面已經越來越呈現出政治化的傾向，即權力的分配傾向於為了增進各種個別利益而非執政黨的整體利益。因為沒有自己的執政團隊，無論是總書記還是總理都很難決策和執行政策，已經造成了執政黨和政府不作為、既得利益和官僚坐大的局面。因此，中國需要給各級領導形成自己的執政團隊的權力，也就是名副其實的“領導班子”。行動型領導班子的形成是有效決策和政策實施的前提條件。這裡，人們不應當把執政團隊視為傳統意義上的“派系”和“山頭”。執政團隊當然有可能演變成“派系”和“山頭”，但這可以通過其他的制度設計來制約和避免，例如限任制（兩屆）和政治退出制度。

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