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李驍：戶籍改革事關中國現代轉型

http://www.CRNTT.com   2014-12-12 10:57:24

戶籍制度改革該如何改？ 　 1、戶籍制度改革的歷史沿革 　　我國現行的戶籍制度是為計劃經濟量身定做的社會管理制度。羅馬和計劃經濟都不是一天建成的。計劃經濟本質上是以等級界定權利的經濟制度，戶籍制度本質上是身份制度。改革開放開啟之後，市場經濟步步進逼，計劃經濟步步後退，束縛人力要素自由流動的戶籍制度堅冰才逐漸消融。 　 1958年，我國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。按照戶口身份來執行科教、衛生、醫療、就業等一系列政策。這一計劃經濟條件下形成的以戶籍制度為核心的城鄉二元結構，造成城鄉居民在身份乃至利益分配上的不平等，事實上抑制了農村人口城鎮化的步伐。1963年公安部將戶口分為農業戶口和非農業戶口，建立了商品糧戶口制度；1975年《憲法》取消“公民居住和遷徙的自由”，以戶籍控制人口流動的二元戶籍制更為合法化；之後，公安部多次出台關於戶口遷移的規定，進一步嚴格控制“農轉非”，農村人口遷往城鎮的大門逐漸關閉，這種局面一直持續到20世紀80年代中期。 　 1978年以後國家制定了一系列城市發展方針，限制城鄉人口遷移的戶籍制度由此開始鬆動。1984年國務院發布《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農村人口自理口糧進城鎮務工經商；1993年戶籍制度改革總體方案出台，提出“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度;實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”；1997年後開始允許在小城鎮就業、居住，並“引導農村人口向小城鎮有序轉移”。2008年進一步提出“統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民”。2009年12月5日至7日召開的2009年中央經濟工作會議在部署2010年經濟工作的主要任務時明確提出：要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。2012年２月23日，《國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號）發布。《通知》要求各地區、各有關部門認真貫徹國家有關推進城鎮化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩妥推進戶籍管理制度改革。《通知》提出要分類明確戶口遷移政策；放開地級市戶籍，清理造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施；今後出台有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鈎。繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。 　 近年來，中國許多地方如雲南、廣東、江蘇、浙江、重慶、等地進行了不同程度的戶籍制度改革嘗試，城鄉“二元制”戶籍制度的堅冰逐步消融。雖然各地相繼出台戶籍改革舉措，但大多局限於取消形式上的戶籍歧視，絕大部分未能觸及戶籍本身負載的權利與福利本質，尚無法滿足公眾對戶籍改革的訴求。這種改變和鬆動仍明顯滯後於經濟、社會發展的需要。不過，仍可以看到“戶改”在沿著兩條主線推進：一是放寬城鎮戶口的准入條件，加快農村居民向城鎮轉移；二是正逐步朝城鄉一體化利益格局邁進。 　 我國現行戶籍制度是計劃經濟體制時期特殊經濟、政治條件的產物，從上世紀50年代形成後一直沿用至今，成為我國一項基本社會管理制度，在當時社會主義制度初步確立、財富尚不充裕的歷史條件下，這種戶籍制度在分配社會資源、維護社會秩序等方面起到了積極作用。但隨著改革開放的深化，市場經濟體制建立、特別是加入全球產業鏈分工體系之後，植根於計劃經濟體制的現行戶籍制度日益不能適應新的經濟社會現實的要求，其所體現的城鄉居民二元管理、區別對待的模式，與市場經濟所要求的勞動力生產要素合理有序流動的要求相脫節，成為我國推進新型城鎮化、經濟社會和諧發展的制度性障礙。城鄉“二元化”的戶籍制度所造成廣泛的不平等，扭曲了資源的分配和人員的流動，戶籍壁壘事實上抑制了農村人口城鎮化的步伐，是導致“半城市化”現象日益嚴重的根源。現行戶籍制度已到了非改不可的地步。

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