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| 警方出示問題疫苗。 |
五年時間，總價約5.7億元的未冷藏疫苗流入至少24個省份，後患重重。期間，疾控系統的監管不力難辭其咎。
此次大案，涉及的疫苗主要是二類疫苗，包括兒童用腦膜炎、水痘、脊髓灰質炎等疫苗和成人用流感、狂犬病、甲肝等25種。
按照2005年3月，國務院頒布的《疫苗流通和預防接種管理條例》（下稱《條例》），疫苗被分為一類疫苗和二類疫苗。一類疫苗是指是指政府免費向公民提供，公民應當依照政府的規定受種的疫苗，包括乙肝疫苗、卡介疫苗等。二類疫苗是指是指由公民自費并且自願受種的其他疫苗，如水痘疫苗、狂犬疫苗等，還包括可替代一類疫苗的選擇，如進口乙肝疫苗等。
按照國家規定，一類疫苗，是由各省級疾控中心每年根據國家免疫規劃疫苗程序、疾病防控需要和適齡兒童數量等標准，制定一類疫苗的使用計劃，統一公開招標采購，再通過疾控中心的冷鏈系統配送至全省的各接種單位，免費為兒童提供接種服務。期間，還要全程開展溫度監測，保證疫苗儲存、運輸符合國家相關要求。
“國家采購”使一類疫苗形成閉環。據一位山東省接近疾控部門的人士對財新記者介紹，“一類疫苗由經過招標、簽了采購合同的疫苗生產企業、疫苗批發企業和疾控系統組成，期間的價格也是招標明確的，所有費用由政府財政覆蓋，基本沒有交叉、漏洞和謀利空間。”
隨著《條例》的實施，二類疫苗的管理模式發生了重大變革。
“原來，二類疫苗也實行政府管制。但由於一類疫苗實行國家定價、財政覆蓋，二類疫苗實行省級定價、市場支付，在各級疾控部門層層加價之下，最終銷售的價格高昂。於是，為了降價，便從制度上改為自由競爭、市場供應的流通模式。”上述山東省接近疾控部門的人士介紹說，“自由競爭、市場供應”也帶來了弊端。
關鍵之處在於，在二類疫苗市場，“參與其中的疫苗生產、批發、流通和銷售企業非常多，環節複雜，而且有關聯交叉和利益空間，非常容易出問題，也給各級疾控中心留下了權力尋租空間。”
“加價”成為疾控系統的重要收入
從編制和財政撥款上看，疾控中心作為政府舉辦的公益事業類單位，其享受全額財政撥款。但由於各地經濟發展水平限制，多年來“以藥養醫”的模式還未全面扭轉；於是，疾控中心在調撥二類疫苗過程中的加價銷售行為，已成為公開的秘密。
在山東，主要的加價銷售方式是“控制流通差率”。也就是將疫苗從出廠到零售之間的價格差額，設定一個上限標准。只要在上限標准之內，疾控系統便可以進行適度的宏觀價格調控。采用類似管理辦法的省份包括河南、江蘇、浙江等。
據上述山東省接近疾控部門的人士介紹說，加價率會根據年份、品種及級別不同有所變化。“從10%-25%不等。”
以河南省發改委下發的《關於河南省第二類疫苗價格問題的通知》（豫發改價管[2008]756號）為例，該省通過省疾病預防控制中心統一組織供應的第二類疫苗，以實際購進價為基礎，省疾控中心按不超過6%的加價率供應下級；市疾控中心按不超過10%的加價率供應下級；縣（區）疾控中心按不超過15%的加價率供應接種單位；接種單位按不超過20%的加價率向適宜接種人群接種。
最後，二類疫苗的層層加價，造成了消費者承受的價格，往往是生產價格的數倍；這一利差也成為各層疾控部門的重要收入。
上述接近疾控部門的人士介紹說，疾控部門的人員收入組成主要包括基本工資、績效工資和獎金三項。其中，“獎金主要來源於二類疫苗的收入。”據山東省接近疾控部門的人士介紹，各省的采購權分配不同，“有的以省為單位，有的以市為單位，也有個別地方以區為單位，這就形成了權力分級，相應的收入也會有很大變化。”
為了尋求利潤空間，部分疾控機構、醫療機構和個人，還會成為流出流入“問題疫苗”的重要接口。這名人士說，“一些機構和個人與疫苗公司長期合作，私自進貨，造成只看價格不看質量，畢竟疫苗一般不會出現致死或致傷問題，頂多是無效。再加上現在很多疫苗的對應病症并不多發，問題疫苗也不易被發現。”
權力壟斷形成尋租空間
2000年，為嚴格把關，保證疫苗質量，廣東省衛生廳牽頭建立了由省疾控中心統管一、二類疫苗的高度集中的體制。根據該體制，所有廠商不能對市、縣各防疫站直接銷售疫苗，而是要由各基層防疫站向上訂購，由省疾控中心統一采購。
在權力高度集中的體制下，過了沒幾年，“賄賂窩案”便爆發了。
2006年9月，被視為“抗SARS英雄”的廣東省疾病預防控制中心免疫規劃所原所長羅耀星，因收受疫苗經銷商賄賂1118.5萬元，被判處無期徒刑。其中他濫權受賄的關鍵在於，羅耀星利用主管廣東全省疫苗的推廣、訂購、審核疫苗款支付的權力，以及他參與決定全省所需疫苗的種類和價格等職務上的便利，在采購上海生物制品研究所、長春生物制品研究所、北京天壇生物制品股份有限公司、蘭州生物制品研究所等單位廠家的生物制品疫苗時，為疫苗經銷商謀取利益，給予特殊關照。
按照2005年頒布的《條例》第十五條，疫苗生產企業可以向疾病預防控制機構、接種單位、疫苗批發企業銷售本企業生產的第二類疫苗。疫苗批發企業可以向疾病預防控制機構、接種單位、其他疫苗批發企業銷售第二類疫苗。
但實際上，決定向誰采購疫苗的權力，要下放和分散談何容易？
在實踐中，各省往往以加強二類疫苗監控為由，陸續出台相關政策，要求疫苗批發企業只能對接省級疾控中心，或成立“疫苗管理委員會”之類的機構，通過內部會議的形式通知疫苗廠商和醫療機構，要求對二類疫苗也實行“上級采購，下級調撥，終端使用”的制度。
采購權力的壟斷極易形成權力尋租。“這意味著，一個省的二級疫苗采購都被統一到幾個人手裡，要想實現一個省的銷售，必須‘攻克’這幾個人，權力尋租空間也隨之產生，采購什麼廠家，使用什麼劑型，購進多少數量，購進價格多少往往由他們決定”前述山東省接近疾控部門的人士如此介紹。
而二類疫苗的“市場屬性”，更使其成為許多地方疾控系統的“副業”。“二類疫苗通常數量很少，一個品類、一個市一年也就銷售幾千支。不像一類疫苗是大規模批發采購，所以一般不做公開的招標采購和公示。這就意味著二類疫苗權力尋租的空間比較大，而且沒有競爭壓價，價格波動幅度比較大，加價空間也較多。”
此外，這名山東省接近疾控部門的人士介紹，二類疫苗都是現金支付，不走醫保，不開收據，相當於“零售經濟”。再加上采購來的疫苗，都必須經過疾控部門統一向下屬醫院及社區衛生服務中心等機構下發，“疾控部門完全可以借用權力壟斷謀求利益”。
銷量派發之下的花式推銷
疾控中心并非疫苗流轉的終點。越接近基層和終端消費者，需要與疾控中心配合的學校、醫院和幼兒園，往往也被編織進配銷二類疫苗的利益網絡。
由於二類疫苗為民衆自願、必須自費注射的疫苗。為提高銷量，個別疾控中心還制定了“激勵政策”。具體操作是，“按照疫苗品類、采購方式、覆蓋層級、銷量等標准，給各級負責幹部提成，當然是按照發獎金的方式。銷售一筆結算一筆。”
上述山東省接近疾控部門的人士介紹說，很多疾控中心會通過培訓會、年會、總結會、參觀訪問等形式，為有利益關聯的疫苗供應商搞推銷、打招呼，甚至根據使用疫苗量進行年終考核，評定等次，發放獎金。
又因疫苗有需要冷鏈運輸的控溫特殊性，在儲藏、保管、運輸的過程中會產生一定的費用。因此，在實踐中往往允許山區、高原等偏遠地區在配銷疫苗時，適當提高銷售價格，只規定了最高限價。由此，疾控系統產生了一種畸形的收入結構：在地方上，“層級越高的疾控人員可能收入越低，層級越低的疾控人員收入越高，邊遠地區成為最大的肥肉。”上述山東省接近疾控部門的人士介紹說。
二類疫苗帶來的巨額利潤令“花式推銷”屢禁不止。
2005年6月,安徽省泗縣就發生了一起由於違規集體接種甲肝疫苗，而引起的“群體性心因性”反應事件，轟動全國。公訴機關稱，為了給單位增加收入，當地防疫員到不具備經銷疫苗資質的個體藥販張鵬處，購回了疫苗檢驗機構沒有簽發“生物制品檢驗合格證”和“審核批准證”的甲肝疫苗；又組織不具備接種疫苗資質的鄉村醫生，到水劉村等19所學校為2444名學生集體接種甲肝疫苗。
2014年7月，寧夏銀川景墨社區衛生服務站轄區，也傳出“不注射二類疫苗，就不允許進入幼兒園”的說法。後經銀川市衛生局官方微博回複：銀川市衛生和教育部門從未做出過“不接種第二類疫苗，就不允許孩子上幼兒園”的規定。如果幼兒園因孩子沒有接種第二類疫苗而拒收，可直接向教育部門投訴。
2015年7月，安徽合肥西區人民醫院又出現推銷二類收費疫苗的現象。該院的醫務人員向每個來打疫苗的家長介紹二類疫苗，造成登記打疫苗的家長排成了長龍。
隨著國家防疫工作的加強，納入國家免疫規劃的疫苗種類逐漸增多。“疾控中心、疫苗供應商會與醫療機構、醫院、學校、幼兒園等聯系，通過補助、獎金、宣講費等形式促銷，鼓勵各機構激勵家長為孩子注射二類疫苗。”上述山東省接近疾控部門的人士介紹說，近年來，各省市基本都出台了禁止推銷二類疫苗的文件。“但一般都是雷聲大雨點小，沒有處理結果。”（來源：財新網 記者：李妍） |
