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| 2021年，中央主導香港選舉制度改革，以“愛國者治港”為根本原則檢討和更新香港治理秩序。 |
中評社╱題：“愛國者治港：忠誠與賢能的叠加治理模式” 作者：田飛龍（北京），北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事
在廓清“愛國者治港”的底綫忠誠標準之後，香港民主政治的競爭法則與競爭秩序就必然是圍繞“賢能”展開的。“忠誠反對派”中也會有“賢能”，也會獲得新制度的機會和激勵，從而成為香港管治體系的有效組成部分。建制派必須走出單純的“忠誠”優勢和依賴，在反中亂港者出局後的新生態中，一方面自我檢討和發展能力，刷新社會形象和民意認受性，另一方面需要面對國家更高的“賢能”要求及“忠誠反對派”進場的正當競爭壓力。新制度是一種更強的政治競爭與問責機制。因此，新制度也意味著建制派的政治新生，賢能者上，非賢能者下，促進正向政治競爭和管治體系優化。
2019修例風波，香港“極亂”，機場、地鐵、街道、商場、學校乃至於立法會、政府總部、警署等，處於一種本土恐怖主義的暴力威脅之下。香港特區享有高度自治權，但其自治能力無法應對這一暴亂。2020年以來，香港國安法決定性推動香港“由亂返治”，治亂之要在“一國”。2021年，中央主導香港選舉制度改革，以“愛國者治港”為根本原則檢討和更新香港治理秩序。國家安全和民主，作為香港回歸以來之整體治理秩序的兩個支柱，最終都是在中央主導和制度塑造中涅槃重生，這深刻說明了一個道理，即“一國兩制”是一個在法理規範和治理秩序上的整體，中央對港全面管治權是保障香港繁榮穩定及國家利益的首要憲制因素。
在國家安全與民主兩個關鍵領域的中央改制，是“一國兩制”的內在轉型，是治理體系重心從“兩制”向“一國”的決定性轉移，可謂“一國兩制”內在演變的2.0版。無論是合法性，還是必要性，這一轉型都勢所必然，勢不可擋。新治理秩序對建制派和非建制派都提出了重要的考驗命題，需要各自適應。在這一新秩序下，建制派的“賢能化”和非建制派的“忠誠化”是兩個有所差異但同步發生的政治調適命題。在由中央介入并以法律形式解決了“愛國者”的底綫標準問題之後，香港治理秩序有望進入一種更具民主回應性、多元競爭性與政治問責性的全新階段，香港的繁榮穩定及香港在國家新戰略與體制中的獨特角色，有賴於此。
一、愛國者治港是港人治港的制度形式
中央對港政策方針，最初形成於中央統籌思考台灣問題及現實化解決港澳問題的戰略思考過程，最終凝結為概稱的“一國兩制”。對港方針，其具體政策內涵從來都是“一國”與“兩制”并提，“一國”始終是“兩制”的前提和基礎。這一方針在演變中逐漸定型為“一國兩制”、“港人治港”、高度自治。對香港社會而言，他們看到的似乎衹是《中英聯合聲明》的國際法律文件的形式以及英國殖民遺產，對回歸之後香港與國家的具體政治聯繫和制度整合缺乏清晰的理論指導和價值自覺。於是，香港民主運動便以“完全自治”為預設展開一種適應回歸體制的政治社會動員，且與港英末期“急速民主化”的殖民帝國權術相結合。2021年2月22日，國務院港澳辦主任夏寶龍在“愛國者治港”專題研討會上提及，各國皆以愛國為榮，香港卻以反國家為炫耀資本，稱之為“咄咄怪事”。這是香港民主政治中的最大亂象，是精神秩序和忠誠底綫之亂。但這種亂其來有自，是香港本土主義和港英殖民主義共同對抗愛國主義的結果。
正是基於對香港民主化與香港回歸後治理可能出現亂象的政治預判，鄧小平先生在1980年代即提出了著名的“愛國者治港”命題，其理論要旨在於：其一，“港人治港”不是無條件和無前提的，是有具體界限和標準的，即“以愛國者為主體的港人治港”，這表明“愛國者治港”實質上成了“港人治港”的具體法律實現形式，甚至在“一國兩制”制度體系意義上可以劃等號，從而任何偏離“愛國者治港”的香港自治民主取向都存在憲制上的變形走樣風險；其二，“愛國者”的具體界定是有客觀標準的，是可以具體衡量和判斷的，鄧小平先生提出了三條標準，即尊重自己的民族，誠心誠意擁護中國對香港恢復行使主權以及不損害香港的繁榮穩定；其三，香港的民主化包括普選有可能帶來政治動亂，中央有權力也有責任介入處理，維護香港繁榮穩定及國家制度安全。可以說，鄧小平先生在設計“一國兩制”之初奠定的“愛國者治港”的基本政策內涵及操作方式，是非常富有立法者與政治家之智慧深度和決斷理性的。面對2014年非法占中尤其是2019年修例風波帶來的香港亂局，我們的政策思想資源仍然需要回溯到鄧小平的“愛國者治港”命題之上。
我們注意到，2021年1月27日，習近平主席在聽取香港特首林鄭月娥年度工作匯報時，明確指出“愛國者治港”是香港繁榮穩定及“一國兩制”行穩致遠的根本原則。後續夏寶龍主任關於“愛國者治港”的專門論述和全國人大及其常委會有關香港選舉制度改革的立法行為，是對這一根本原則在港澳工作範疇和國家立法範疇的具體展開。中央判斷認為，香港亂局固然有諸多的內外因素，但在政治上和治理上的一個關鍵因素是“愛國者治港”沒有全面準確落實，香港管治體系存在“非愛國者”從事滲透、破壞甚至顛覆的制度風險。如果說這種系統性風險在修例風波中已經基本暴露的話，那麼2019年底香港區議會選舉中出現的“黑暴翻盤”現象，以及2020年有關“奪權三步曲”和“真攬炒十步”的進攻性計劃，則構成了修例風波遺產的“極端”化以及港版“顔色革命”的終極對決。香港治理秩序之亂，已嚴重超越“一國兩制”底綫，必須正當反制和控局。那麼，哪種力量才能正當有力地完成這一止暴制亂、由亂返治的艱巨任務呢？唯有中央的決定性介入。衹是介入的具體方式并不是援引香港基本法第18條的緊急狀態條款，而是制定國安法及改革選舉法。路徑選擇展現了中央在依法治國層面的制度自信及法律鬥爭上的技藝成熟。
以“愛國者治港”為根本原則檢討和更新香港治理秩序，并以選舉制度作為突破口和示範性領域，實質開啓了“一國兩制”2.0版的制度塑造階段。“愛國者治港”不再是簡單的口號或忠誠宣誓的“過場”，而是具體扎根和具體制度化。因此，“一國兩制”最終凝結出了一個最為關鍵的治理公式：愛國者治港就是“港人治港”的制度肉身，是其唯一正當合法的法律實現形式。
二、人大選舉決定的憲制智慧和尺度
2021年3月11日，全國人大審議通過了《全國人民代表大會關於完善香港選舉制度的決定》，確立了新選舉法的基本框架和要點，并授權全國人大常委會具體修訂基本法附件一和附件二。香港特首林鄭月娥在采訪中表示，特區政府完全理解和接受中央在香港選舉制度改革上的主導權與決定權，并在特區政府法定職責範疇內做好配套立法工作，在未來12個月內完成20部主體法例和多部附屬法例的修訂工作并組織好有關的本地選舉。
根據中國憲法，全國人大具有“一國兩制”制度創制權，是特別行政區的創立者和具體制度的創建者。全國人大的決定具有國家最高法律地位和效力，為後續的全國人大常委會具體修訂基本法附件一和附件二以及香港本地修法提供了最為權威的憲制依據。
“決定+修法”的“一國兩制”制度建設模式，經過2020年香港國安法與今年的選舉修法，日益成熟和定型化，體現了中央對自身作為“一國兩制”基礎立法者與最終責任人之憲制角色的自覺和承擔，也體現了“一國兩制”制度體系建設中的中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合。自上而下的立法，其根本的法理依據在於中央的全面管治權以及有關事項屬於中央事權的規範屬性，無論是國家安全，還是選舉制度，都屬於這一範疇，而不是特別行政區的自治範疇。同時，與基本法附件一和附件二自身規定的“五步曲”修法程序相比，這種自上而下的修法模式具有制度上的比較優勢，能够克服本地啓動程序中的嚴重政治對立和社會撕裂，通過中央直接修法的憲制權威性有效彌補特區展開有關制度改革的缺陷和不足。香港回歸以來，根據“五步曲”展開的政改程序，要麼半途而廢，要麼偏離“一國兩制”憲制秩序與“愛國者治港”根本原則，很難走通。
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