第三，對兩岸關係產生負面影響。自兩岸開始交流以來，美方雖然表面聲稱“樂見”海峽兩岸民間往來的日益頻繁，但又擔心兩岸交流的密切會導致美國與台灣交流的弱化，美國因此迫切希望加強美國與台灣民眾的交流，並希望在台灣社會培植對美國政策的良好公眾輿論，從而保持台灣民眾對美國的親近感，塑造美國的積極形象。“其採取的種種公共外交的努力都蘊含著美國長期經營台灣社會的戰略企圖，美國對台灣地區這些公共外交活動的持續開展與兩岸之間的民間交流形成一定程度上的競爭性關係，從而給中國政府的對台政策帶來長期的阻力。”〔23〕換言之，美國對台“公共外交”制約了中國大陸對台政策措施成效，導致經濟手段外溢效用受限。在推進國家統一進程中，發揮經濟影響力是中國大陸所能採用的主要手段，並且取得了顯著的效果，即“九二共識”基礎上的兩岸關係和平發展在島內深入人心，為中國大陸建立一個中國框架奠定堅實民意基礎。但經濟手段繫於大陸自身發展，並且需要較大耐心。其一，雖然中國大陸近年來經濟實力迅速提升，但以現有經濟實力，台灣“經濟上靠大陸”還未達到“安全上靠美國”那樣的支配性。其二，由於經濟的互利性，經濟手段作用有限，且兩岸或中美間的消耗正合美國戰略意圖。其三，經濟交流與民間往來雖然對認同的塑造產生積極影響，但歐盟一體化實踐中遇到的波折與阻力，足以表明“主體性堅持”相對於經濟誘因是多麼強大。〔24〕由此可見，美國實施對台“公共外交”不僅對台灣地區產生重要影響如台灣社會形成“唯美國為尊”的氛圍，也對兩岸關係產生重大的消極影響，導致“今日台灣廣大精英層一般地親美、反共，感情上和政治上必欲脫離中國”〔25〕。
總之，“美國在台協會”成立初期的職能聚焦於美台經貿關係，特別是關於減少美國對台貿易逆差的談判。這一時期，“美國在台協會”儘管也在推動美台之間文化、教育等領域的交流，卻並不是“美國在台協會”的工作重點。進入20世紀90年代，隨著世界格局的改變和中美關係的變化，美國與台灣地區之間的交往不再局限於經貿等民間交往領域，也開始向政治、安全領域滲透。與此同時，“美國在台協會”對台“公共外交”的職能也得以凸顯，甚至成為“美國在台協會”工作的重點。進入21世紀以後，“美國在台協會”開展對台“公共外交”的方式更加多元化，其作用也進一步提升。“美國在台協會”除了通過“富布賴特計劃”等鞏固美國對台交流之外，還致力於讓美國文化滲透到台灣社會基層，以強化美國對台灣社會和民眾的影響力。一句話，“美國在台協會”從事了大量與其身份不符的政治活動，絕非僅僅維持與台灣地區的文化、商務和其他非官方關係，“遠遠超出了非官方性質，是對中國台灣事務的干涉，影響了中美關係的健康發展”〔26〕。
四、結語
中美建交不久，美國國會即通過了“與台灣關係法”並由卡特總統簽署生效。隨後，美國國務院設立民間非營利性組織“美國在台協會”，負責美台之間的“非官方關係”。此後四十餘年間，“美國在台協會”一直充當著美國對台“公共外交”的實施者的角色。這就是說，中美建交之後“美國在台協會”繼承了中美建交前大部分對台“公共外交”工作，在美國實施對台“公共外交”中扮演著舉足輕重的角色。“從整體而言，美國對台灣的公共外交是通過美國在台協會具體推進的。”〔27〕進入21世紀後，隨著互聯網技術的不斷進步和普及，除了傳統的交流項目如藝術表演與展覽之外，“美國在台協會”也不斷推出新舉措以提升對台“公共外交”的效果。換言之，美國不僅繼承了冷戰時期傳統的對台“公共外交”手段，還利用自身優勢與信息技術的發展拓展了對台灣民眾的溝通渠道，出現了“美國資料中心”“虛擬美國空間”等新型溝通方式，其目的在於使台灣民眾更好地瞭解美國的社會制度和社會文化，以提高美國在台灣民眾中的影響力，贏得台灣民眾對美國政策的支持。 |
